TDRI เปิดผลวิจัยจี้กฤษฎีกาจำกัดอำนาจตัวเอง

2 ก.ค. 55 – แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) จัดเวทีสาธารณะเรื่อง การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งเป็นหัวข้องานวิจัยที่ศึกษาโดยดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และคณะ ภายในงานมีการเสนอผลการศึกษาเรื่อง “กรณีศึกษากระบวนการนิติบัญญัติ ประเด็นการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และบทบาทคณะกรรมการกฤษฎีกา”

คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่างๆ เมื่อคณะรัฐมนตรีและกระทรวงใดๆ ต้องการผลักดันการออกหรือการแก้ไขกฎหมาย กระทรวงต่างๆ จะต้องร่างกฎหมายขึ้น แล้วส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะนำร่างกฎหมายนั้นๆ เข้าสู่รัฐสภา คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เป็นฝ่ายเทคนิคที่เขียนกฎหมายให้สามารถบังคับใช้ได้จริง ปรับปรุงถ้อยคำให้เหมาะสม รัดกุม ภายใต้หลักการที่กระทรวงต่างๆ เสนอเข้ามา

ปี34, 51 กฤษฎีกาแก้กฎหมาย ให้แต่งตั้งตัวเองได้ และดำรงตำแหน่งได้ไม่มีวาระ

ผศ.ปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ หนึ่งในคณะวิจัย นำเสนอผลการศึกษาเกี่ยวกับบทบาทการจัดทำร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งพบว่า เคยมีการแก้ไขพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาหลายครั้ง เพื่อให้อำนาจมากขึ้นแก่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น ในปี 2551 เปลี่ยนที่มาของคณะกรรมการกฤษฎีกา จากการได้รับโปรดเกล้าฯ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี มาเป็นการได้รับโปรดเกล้าฯ จากกระบวนการคัดเลือกของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง และยังแก้ไขวาระการดำรงตำแหน่งที่เดิมกำหนดวาระละ 3 ปี แต่การแก้ไขเมื่อปี 2551 กำหนดว่าวาระการดำรงตำแหน่งไม่ให้บังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ

ในปี 2534 มีการแก้ไขหลักเกณฑ์การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยให้อำนาจแก่กฤษฎีกาหากมีความเห็นแย้งในสาระสำคัญของหลักการกฎหมาย กฤษฎีกาสามารถเสนอให้ทบทวนในหลักการ และรายงานให้คณะรัฐมนตรีวินิจฉัยต่อไป ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจใช้ดุลพินิจพิจารณาร่างกฎหมายเพิ่มมากขึ้น จนก้าวไปสู่การกำหนดว่ากฎหมายควรจะมีหลักการอย่างไร

พบกรรมการกฤษฎีกา ส่วนใหญ่อยู่ในวัยผู้เฒ่า

ผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า บุคลากรที่ดำรงตำแหน่งเป็นกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นผู้สูงอายุ พิจารณาจากกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในปีพ.ศ. 2552 พบว่า จากกรรมการกฤษฎีกาจำนวนทั้งหมด 108 คน ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการเกษียณ ร้อยละ 49 มีอายุช่วง 61-70 ปี ร้อยละ 22 มีอายุช่วง 71-80 ปี และร้อยละ 14 มีอายุ 80 ปีขึ้นไป

ผลศึกษาชี้ว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ จึงมีโอกาสสูงที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีวิธีคิดและยึดติดวิถีแบบราชการ และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของโลกและสังคมไทย รวมทั้งอาจมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาชีพอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่างจำกัด

ข้อเสนอแนะของทีมวิจัยคือ ควรกำหนดอายุของกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกิน 70 ปี เพิ่มองค์ประกอบของกรรมการให้หลากหลาย ลดสัดส่วนความเป็นข้าราชการลง ทีมวิจัยยังมีข้อสังเกตว่า หลักเกณฑ์ที่มาของกรรมการกฤษฎีกาปิดช่องไม่ให้ผู้มีความรู้ความสามารถคนอื่นๆ เข้ามาทำหน้าที่ได้ และเกิดสภาพการผูกขาดในหน้าที่ งานวิจัยนี้จึงเสนอให้จำกัดให้วาระการดำรงตำแหน่ง ให้กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งไม่เกินสองวาระ และประธานกรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งไม่ให้เกินสามวาระ

คณะวิจัยเสนอให้กำหนดความเป็นอิสระของกรรมการกฤษฎีกาควบคู่กับความรับผิดชอบ เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกามีแนวโน้มที่จะใช้ดุลพินิจกำหนดเนื้อหาของกฎหมาย ดังนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง เช่น อาจให้คณะรัฐมนตรีมีส่วนร่วมพิจารณาคัดเลือกรายชื่อกรรมการกฤษฎีกาได้ด้วย

บวรศักดิ์แย้ง ข้อเสนอวิจัยบั่นทอนความเป็นอิสระของกฤษฎีกา

ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า วิจารณ์ถึงงานวิจัยชิ้นนี้ว่า งานวิจัยชิ้นนี้ไม่สนใจปัญหาจากฝ่ายบริหารเลย ทั้งที่ในความเป็นจริงสำคัญกว่าปัญหาจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ฝ่ายบริหารเป็นผู้ที่ใช้กฎหมายจริงและเกิดผลโดยตรงกับประชาชน

นอกจากนี้ ในงานวิจัยนี้ยังพบว่าการจัดทำกฎหมายมักใช้เวลานานที่ขั้นตอนของกฤษฎีกา กล่าวคือร่างกฎหมายไปตกอยู่ที่กฤษฎีกานานเฉลี่ย 26 เดือน ซึ่งศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นว่าก็คงจะเป็นเรื่องจริง แต่ความช้าไม่ได้เป็นสิ่งเสียหาย เพราะเรื่องบางเรื่องถ้าเร็วจะเสียหาย ความเร็วหรือความช้าของกฎหมาย ในตัวของมันเองไม่ได้บอกอะไร

นอกจากนี้ ข้อเสนอของงานวิจัยที่ให้คณะรัฐมนตรีร่วมพิจารณาคัดเลือกบุคลากร กำหนดวาระการทำงาน และกำหนดให้อายุกรรมการไม่เกิน 70 ปีนั้น ศ.บวรศักดิ์เห็นว่า ข้อเสนอลักษณะนี้คณะรัฐมนตรีชอบมากเพราะจะได้เอาพวกตัวเองมาใส่ และถ้ากำหนดอายุไม่เกิน 70 ปีจะทำให้มีคนจำนวนหนึ่งในสามพ้นตำแหน่งทันที แต่แนวทางนี้จะกระทบกับความเป็นอิสระในการให้ความเห็นทางกฎหมาย และมีผลทางการเมืองต่อไป

“ข้อเสนอที่นำไปสู่การสุดโต่งทางใดทางหนึ่ง ผมคิดว่าผู้วิจัยต้องทบทวน” ศ.บวรศักดิ์กล่าว และยกตัวอย่างหนึ่งที่กฤษฎีกาแก้ไขกฎหมายให้ดีขึ้น เช่นกรณีการจัดทำกฎหมายส่งเสริมการกีฬาอาชีพ ที่ภาคการเมืองเสนอให้กำหนดว่า การจะเป็นนักกีฬาอาชีพต้องมีใบอนุญาตจากกระทรวงการกีฬาเสียก่อน ซึ่งเป็นหลักการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่สองรับไม่ได้ จึงแก้ไขใหม่ ซึ่งเรียกได้ว่า เป็นร่างที่เมื่อเสนอเข้าไปเป็นไก่ แต่ปรับแก้ออกมาเป็นช้าง นอกจากนี้ ศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีส่วนเข้าไปช่วยแต่ละกระทรวงร่างกฎหมายตั้งแต่ขั้นตอนแรกที่เริ่มร่างกฎหมายมากกว่า

ทั้งนี้ ศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นด้วยที่งานวิจัยนี้เสนอให้สร้างกลไกให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการติดตามกฎหมาย และเสนอว่าควรใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยเชื่อมโยงเครือข่ายข้อมูลของหน่วยงานต่างๆ อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ

ไพโรจน์ชี้ คนในภาครัฐรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญต่ำ

ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า กฎหมายส่วนใหญ่ในประเทศไทยผลิตโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งสำนักงานกฤษฎีกามีน้ำหนักในการแก้ไขกฎหมายอย่างมาก เวลาพิจารณากฎหมายในสภา ก็มีผู้แทนจากกฤษฎีกาเป็นหลักในการชี้แจง ถือเป็นผู้มีอิทธิพลตัวจริง อำนาจของกฤษฎีกาคืออำนาจทางความรู้ ซึ่งมีมากกว่าคนอื่นๆ ในการเสนอกฎหมาย

ไพโรจน์เห็นว่า แม้จะมีความพยายามเปลี่ยนวิสัยทัศน์เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ดูเหมือนว่าการปรับตัวของหน่วยงานผลิตกฎหมายอย่างสภาเป็นไปอย่างค่อนข้างล่าช้า

“ผมเห็นด้วยว่าความล่าช้าไม่ได้บอกว่าดีหรือไม่ดี แต่เมื่อมันจำเป็น กฎหมายมันก็ต้องเร่งออก ใครจะบอกว่าอันไหนสำคัญอันไหนไม่สำคัญ” ไพโรจน์กล่าว

ขณะที่คนของภาครัฐกุมบทบาทหลักในการผลิตกฎหมาย แต่ไพโรจน์ก็เห็นว่า ความรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญของคนในภาครัฐมีน้อยมาก กล่าวคือ แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดว่า รัฐบาลต้องออกกฎหมายลูกตามรัฐธรรมนูญให้เสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด แต่จนบัดนี้กฎหมายลูกหลายฉบับก็ยังไม่ออก และก็ไม่มีรัฐบาลใดรับผิดชอบ ไพโรจน์จึงเสนอให้รัฐบาลต้องมีแผนนิติบัญญัติที่ชัดแจ้งและเปิดเผย เพื่อให้ประชาชนจะได้ติดตามได้

ไพโรจน์เสนอด้วยว่า ให้กำหนดแนวทางให้กฤษฎีกาต้องรับฟังความเห็นจากประชาชนตั้งแต่ต้น ซึ่งเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ทันทีโดยไม่ต้องแก้ไขอะไรเลย

ร่างกฎหมายประชาชน 15 ปี มี 3 ฉบับ

สำหรับการผลักดันกฎหมายหนึ่งๆ นั้น ยังมีอีกช่องทางคือการให้ประชาชนเสนอได้ด้วยตัวเอง ผ่านการระดมรายชื่อหนึ่งหมื่นชื่อ ซึ่งเป็นกลไกที่มีมา 15 ปี แล้ว ผศ.ปกป้องพบว่า ที่ผ่านมามีร่างกฎหมายจากประชาชนเสนอเข้าสู่รัฐสภาทั้งสิ้น 37 ฉบับ แต่มีจำนวน 17 ฉบับที่ถูกตีความว่าไม่เข้าหลักเกณฑ์ ทำให้กฎหมายตกไปไม่ได้รับการพิจารณา อีก 5 ฉบับตายไปในชั้นสภา อาจเพราะสภาไม่รับหลักการ หรือเปลี่ยนสภา หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ มีร่างกฎหมาย 1 ฉบับที่วุฒิสภาไม่รับหลักการ อีก 11 ฉบับค้างอยู่ในกระบวนการ ส่วนร่างกฎหมายที่ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอและได้ประกาศบังคับใช้แล้วมีเพียง 3 ฉบับเท่านั้น

เมื่อดูระยะเวลาของการผลักดันร่างกฎหมายประชาชน พบว่าขั้นตอนที่ภาคประชาชนใช้จัดทำร่างและระดมรายชื่อให้ครบอย่างน้อยหมื่นชื่อนั้นใช้เวลาเฉลี่ยฉบับละ 343 วัน เมื่อส่งเข้าสภาแล้วสภาใช้เวลาตรวจสอบเอกสารเฉลี่ยฉบับละ 359 วัน เมื่อเข้าสู่ชั้นพิจารณากฎหมายแล้วใช้เวลาในสภาเฉลี่ย 468 วัน

สิ่งที่ค้นพบในการศึกษานี้คือ ปัญหาของการเสนอกฎหมายภาคประชาชนนั้นไม่ใช่เรื่องการตื่นตัวที่จะมีส่วนร่วมของภาคประชาชน หรือเนื้อหาและคุณภาพของกฎหมาย ปัญหาสำคัญที่พบในการจัดทำร่างกฎหมายประชาชน คือ กระบวนการภาคประชาชนมีภาระทั้งการล่ารายชื่อ และเผชิญความยากลำบากที่ต้องจัดทำร่างกฎหมายทั้งฉบับ ขณะที่คณะกรรมการการเลือกตั้งที่มีหน้าที่สนับสนุน ก็ทำงานเชิงรับมากกว่าเชิงรุก

“ข้อเสนอเบื้องต้นเพื่อยกระดับการมีส่วนร่วม คือให้ยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้าน (การระดมหนึ่งหมื่นชื่อต้องใช้ทั้งสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้านประกอบ – iLaw) ยกเลิกการบังคับให้ประชาชนต้องเสนอร่างทั้งฉบับ แต่ให้มีองค์กรช่วยงานวิชาการ เช่น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สภาพัฒนาการเมือง ควรให้ภาครัฐเพิ่มบทบาทช่วยประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมายที่ภาคประชาชนกำลังรวบรวมรายชื่อ รวมถึงรับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วน เช่น ค่าถ่ายเอกสาร” ผศ.ปกป้อง หนึ่งในคณะวิจัยกล่าว

ผศ.ปกป้อง เสริมว่า ในการระดมชื่อเพื่อเสนอกฎหมายนั้น ปัจจุบันประชาชนอาจเลือกใช้วิธีใดวิธีหนึ่งระหว่างการระดมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายด้วยการจัดการเองทั้งหมด หรือจะขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งช่วยระดมรายชื่อให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันก็ได้นั้น งานวิจัยชิ้นนี้เสนอให้เพิ่มทางเลือก โดยให้ภาคประชาชนสามารถใช้ทั้งสองช่องทางพร้อมๆ กันได้ นอกจากนี้ ยังควรกำหนดกรอบเวลาที่เหมาะสมให้รัฐสภาทำงาน หากรัฐสภาไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมายไหน ก็ควรนำร่างกฎหมายนั้นเข้าสู่การลงประชามติ

นอกจากนี้ คณะวิจัยยังเสนอข้อเสนอใหม่ที่ว่า นอกจากสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนแล้ว ประชาชนควรมีสิทธิในการเข้าชื่อเพื่อยับยั้งการออกกฎหมายได้ด้วย

ความจริงใต้รัฐธรรมนูญ ประชาชนไม่สามารถผลักดันกฎหมายได้จริง

ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกล่าวเสริมถึงอุปสรรคของการร่างกฎหมายภาคประชาชนว่า หากเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินต้องให้รัฐบาลเห็นชอบเสียก่อน หรือหากภาคประชาชนเสนอกฎหมายใดแล้วภาครัฐไม่ได้เสนอแข่งด้วย ร่างนั้นก็ต้องค้างในสภา ซึ่งหมายความว่า ประชาชนไม่สามารถริเริ่มเสนอกฎหมายได้เองจริง ต้องรอให้รัฐบาลเสนอกฎหมายด้วย ทั้งที่เจตนารมณ์ของประชาชนในการเสนอกฎหมายคือการบอกว่ากฎหมายนั้นมีความจำเป็นและเป็นประโยชน์

นอกจากนี้ เมื่อเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภา ยังต้องใช้ร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นหลักในการพิจารณา และร่างของรัฐบาลกับร่างของพรรคการเมืองอื่นมีแนวโน้มจะคล้ายคลึงกันอยู่แล้ว ซึ่งเนื้อหาแตกต่างกับร่างของภาคประชาชน ทำให้ร่างของประชาชนมีแนวโน้มจะถูกตัดมาก

ด้านสารี อ๋องสมหวัง มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เล่าว่า การเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชนนั้น หากว่าเรื่องนั้นๆ ไม่มีร่างกฎหมายของรัฐบาล กฎหมายของภาคประชาชนก็ตกไป สารีเสนอว่าการเสนอกฎหมายของประชาชนควรให้ประชาชนเสนอได้โดยไม่จำเป็นต้องให้มีร่างของรัฐบาล

ตีพิมพ์: เว็บไซต์ ilaw วันที่ 4 กรกฎาคม 2555

Print Friendly