รัฐธรรมนูญเพื่ออนาคต

ไม่ต้องเป็นหมอดูก็คงเดาได้ว่า การเมืองไทยปี 2549 คงตลบอบอวลไปด้วยบรรยากาศของกระแสปฏิรูปการเมืองรอบใหม่ เหล่านักกฎหมายมหาชนแต่ละสำนักคงแข่งขันกันเสนอโมเดลใหม่ กระทั่งร่างรัฐธรรมนูญใหม่ของตนกันอย่างครึกครื้น

ให้สมกับที่ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ หรือที่แปลความกันเอียงๆ ว่า รัฐของนักนิติศาสตร์ (ฮา)

ผมไม่มีความรู้นิติศาสตร์แม้แต่น้อย ซึ่งหากเชื่อคำสั่งสอนของท่านนายกฯ ก็ควรจะหุบปาก ไม่วิจารณ์เรื่องที่ตนรู้น้อย ตามคติ “รู้น้อยอย่าพูดมาก” แล้วปล่อยบ้านเมืองให้นักกฎหมาย และ/หรือ อภิมหานักกฎหมาย และ/หรือ เนติบริกร ว่ากันไปโดยดี แต่บังเอิญผมเชื่อการกระทำของท่านนายกฯ มากกว่าคำพูด เลยขอทำทีแกล้งมีความรู้ และขอเสนอหน้ามีส่วนร่วมแสดงความเห็นอีกสักคนก็แล้วกัน

จะว่าไป การปฏิรูปการเมืองมิได้เป็นเพียงแค่กิจกรรมในการออกแบบหรือปฏิรูป ‘สถาบัน’ ที่เป็นลายลักษณ์อักษร เช่น รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเท่านั้น หากเงื่อนไขความสำเร็จของการปฏิรูปการเมืองขึ้นอยู่กับ ‘สถาบัน’ ที่มิได้เป็นลายลักษณ์อักษร เช่น วัฒนธรรม ความเชื่อ ประวัติศาสตร์ ค่านิยมของคนในสังคม ด้วย

‘การไปไม่สุด’ (หรือ ‘ความล้มเหลว’ ตามแต่จะเรียก) ของการปฏิรูปการเมืองครั้งที่แล้ว ผ่านรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นประจักษ์พยานในความข้อนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความล้มเหลวในการสรรหาและความล้มเหลวในการทำหน้าที่อย่างอิสระขององค์กรอิสระหลายองค์กร

สังคมไทยจึงไม่ควรตีความแบบแคบ โดยคาดหวังให้ภาระการปฏิรูปการเมืองตกอยู่บนบ่าของเหล่านักกฎหมาย ในฐานะนักเทคนิครัฐธรรมนูญ เพราะปัญหาการเมือง ‘ไม่ใช่’ และ ‘ไม่ควร’ เป็นปัญหาทางเทคนิค ข้อเสนอในการปฏิรูปการเมืองจะยิ่งมีคุณค่า หากสามารถดึงวาระของการปฏิรูปการเมืองออกมาจากอ้อมอกของนักกฎหมายหรือชนชั้นนำทางอำนาจ ให้กลายเป็นวาระส่วนรวมของสังคมที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม ไม่ว่าจะรู้กฎหมายหรือไม่ก็ตาม

เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ได้มีความหมายเท่ากับการปฏิรูปการเมือง ลำพังการแก้รัฐธรรมนูญไม่ได้ช่วยให้การเมืองไทยถูกปฏิรูปอย่างแท้จริง

กระนั้น ใช่ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะไม่มีความสำคัญและจำเป็นบนเส้นทางแห่งการปฏิรูปการเมือง เพราะ ‘สถาบัน’ ที่เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่เป็นลายลักษณ์อักษรจะวิวัฒน์ร่วมกัน มีผลทั้งส่งเสริมกันและกัน และทำลายกันและกัน ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญที่ดีมีผลทำให้วัฒนธรรมประชาธิปไตยในสังคมพัฒนาขึ้น หรือวัฒนธรรมบางอย่างของสังคม เช่น ระดับวัฒนธรรมประชาธิปไตย หรือระดับ ‘ทุนสังคม’ เช่น สำนึกเพื่อสังคม อาจทำให้การบังคับใช้รัฐธรรมนูญมีประสิทธิภาพขึ้น ช่วยลดต้นทุนในการใช้รัฐธรรมนูญ เป็นต้น

แล้วหัวใจสำคัญของการเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีคืออะไร?

โดยทั่วไป รัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งๆ มักเป็น ‘ปฏิกิริยา’ ต่อสภาพปัญหาทางการเมืองและสังคมในอดีต เช่น สมมติว่า ในอดีต การเมืองไทยมีปัญหาไร้เสถียรภาพ เปลี่ยนรัฐบาลบ่อย โดยโทษว่าเป็นเพราะรัฐบาลผสม รัฐธรรมนูญฉบับต่อมา ก็แก้ปัญหาโดยออกแบบ ‘สถาบัน’ ให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งขึ้น ให้อำนาจนายกฯมากขึ้น อภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารลำบากขึ้น และเขียนบทบัญญัติที่เกื้อกูลพรรคการเมืองใหญ่ มีอคติต่อพรรคการเมืองเล็ก ซึ่งทำให้ตลาดการเมืองเหลือพรรคการเมืองน้อยพรรค ด้วยหวังว่าจะส่งผลให้เสถียรภาพทางการเมืองดีขึ้น เป็นต้น (ซึ่งผมไม่เห็นด้วยกับข้อเหตุผลนี้)

รัฐธรรมนูญฉบับ ‘ปัจจุบัน’ จึงเป็นผลพวง(ปฏิกิริยาด้านกลับ)ของ ‘อดีต’ ในความหมายที่มุ่งแก้ไขปัญหาที่ได้เกิดขึ้นแล้วในอดีต มากกว่าจะเตรียมการรับมือกับ ‘อนาคต’

ในความเห็นของผม รัฐธรรมนูญที่ดีควรมีศักยภาพในการเผชิญหน้ากับอนาคตที่เรายังมองไม่เห็น และวิกฤตการณ์ที่ยังมาไม่ถึง ณ เวลาร่างรัฐธรรมนูญด้วย

เช่นนี้แล้ว การร่างรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่การพยายามใส่บทบัญญัติลงไปในรัฐธรรมนูญ ให้ครบถ้วนที่สุด ละเอียดที่สุด โดยหวังจะให้ครอบคลุมจัดการปัญหาได้ทุกเรื่องหรือมากเรื่อง (ซึ่งเป็นไปไม่ได้) หรือใส่รายละเอียดสำเร็จรูปที่สร้างกรอบที่ไม่ยืดหยุ่นเพียงพอในการจัดการ ปัญหาในอนาคต หรือตีกรอบโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอำนาจอย่างตายตัวแข็งขืน ซึ่งอาจสร้าง ‘เงื่อนตาย’ ให้กับสังคมการเมืองภายหน้า เมื่อเผชิญปัญหาหรือวิกฤตการณ์ในอนาคต

ทั้งนี้เพราะเราไม่สามารถหยั่งรู้ล่วงหน้าได้ว่า สถานการณ์บ้านเมืองในอนาคตจะเป็นอย่างไร ต้องเผชิญปัญหาใหม่ๆ อะไรบ้าง เงื่อนไขทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม จะเปลี่ยนแปลงซับซ้อนขึ้นทางไหนอย่างไร

เราไม่ควรคาดหวังว่า บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ‘ก่อนกาล’ จะมีความสามารถในการ ‘จัดการ’ ปัญหาใหม่หรือวิกฤตการณ์ใหม่ ที่ดำรงอยู่ภายใต้สภาพและเงื่อนไขทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมใหม่ รวมถึงวัฒนธรรมใหม่ในอนาคตได้

ถ้าเรามีธงว่าควรจะร่างรัฐธรรมนูญให้มีศักยภาพในการจัดการกับปัญหาใหม่หรือ วิกฤตการณ์ใหม่ในอนาคตได้ ก็ควรมองรัฐธรรมนูญในฐานะสถาบันที่สร้าง ‘กระบวนการ’ มากกว่าจะเป็นสถาบันที่มุ่งกำหนด ‘ผลลัพธ์’ สำเร็จรูปให้กับสังคม

เป็นรัฐธรรมนูญที่ออกแบบ ‘กระบวนการ’ ที่ดี ในการจัดการปัญหา, วิกฤตการณ์, และความขัดแย้ง ในอนาคต นั่นคือ มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของสมาชิกในสังคมที่หลากหลาย จากแต่ละภาคส่วน แต่ละกลุ่มผลประโยชน์ ทำให้ต้นทุนในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนต่ำไม่ว่าจะในบทบาทใด ให้คุณค่ากับการเมืองนอกรัฐสภา นอกศูนย์กลางอำนาจรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้สามารถระดมภูมิปัญญาที่หลากหลาย เพื่อจัดการปัญหาหรือวิกฤตการณ์ในอนาคตที่ยังมองไม่เห็น ณ วันนี้ได้

พูดให้ง่ายคือ สร้าง ‘การเมืองเปิด’ เปิดพื้นที่ทางการเมืองให้กว้างขวางหลากหลายที่สุด ทั้งพื้นที่ในรัฐสภาและนอกรัฐสภา เพื่อเป็น ‘ทุน’ ทางการเมืองของสังคม

นอกจากนั้น คำถามต่อไปที่สำคัญคือ จะออกแบบกระบวนการแปลความพึงใจ (preference) ของสมาชิกในสังคม ไปสู่การเมืองในระบบอย่างไรให้ถูกบิดเบือนน้อยที่สุด และจะออกแบบกระบวนการหาข้อยุติความขัดแย้งที่มีเหตุมีผล มีหลักการ มีความเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับ และไม่ละเลยเสียงข้างน้อยแบบไม่เห็นหัวอย่างไร

ทั้งนี้ทั้งนั้น เพื่อให้อำนาจทางการเมืองกระจายอยู่ในมือของคนจำนวนมากที่หลากหลาย มากและหลากหลายเสียจนไม่มีกลุ่มใดมีอำนาจเหนือกลุ่มใดอย่างมีนัยสำคัญ ถึงมี ก็ยังมีช่องทางให้ตรวจสอบและคะคานเพื่อสร้างสมดุลแห่งอำนาจได้

เช่นนี้แล้ว รัฐธรรมนูญในฝันที่มีมิติของการมองไปข้างหน้า จึงต้องมีลักษณะที่ช่วยเปิดพื้นที่ทางการเมือง เคารพความแตกต่างหลากหลายมากที่สุด เปิดกว้างที่สุด มีข้อห้ามน้อยที่สุด ให้กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆมีที่ทางในสังคมการเมืองมากที่สุด มีช่องทางในการให้คุณค่าเสียงข้างน้อย ไม่ว่าที่ทางในการเมืองในรัฐสภาหรือนอกรัฐสภา

รัฐธรรมนูญต้องเอื้ออำนวยสำหรับการเตรียมพร้อมต่อการเปลี่ยนแปลงที่เป็นพลวัต ทั้งของสมาชิกในสังคมและของโลก ไม่ว่าจะเป็นเทคโนโลยี ความรู้ วัฒนธรรม ฯลฯ และเป็น ‘ทุน’ ที่พร้อมรับมือจัดการโลกที่ซับซ้อนขึ้นในอนาคต หรือจัดการวิกฤตที่ตอนนี้ยังมองไม่เห็นได้ ซึ่งรัฐธรรมนูญที่เป็นสูตรสำเร็จ ลอกแบบประเทศอื่น หรือเป็นคัมภีร์ศักดิ์สิทธิ์ไม่มีคุณสมบัติเหล่านี้

การมุ่งแสวงหา ‘การเมืองเปิด’ ควรเป็นวาระที่สำคัญที่สุดของสังคมไทย บนเส้นทางการปฏิรูปการเมืองรอบใหม่

 

ตีพิมพ์: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 9 มกราคม 2549

Print Friendly