“…ยืนยันว่าร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มีความร้ายกาจกว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ที่เปิดให้รัฐบาลทักษิณแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หากผ่าน สนช.ได้ จะเป็นการปลุกผีการขายสมบัติชาติรอบสอง …”

 แกนนำกลุ่มผู้คัดค้านคนหนึ่ง, มติชนรายวัน 3 สิงหาคม 2550

 

เมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2550 กลุ่มองค์กรภาคประชาชนด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจได้ร่วมกันชุมนุมที่หน้ารัฐสภา เพื่อประท้วงร่างกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ของรัฐบาล ซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติรับหลักการในวาระแรกไปแล้วเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2550

ในปัจจุบัน กฎหมายกลางที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยตรง คือ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ที่รัฐบาลในอดีตใช้เป็นเครื่องมือหลักในการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัท เพื่อนำหุ้นบางส่วนของบริษัทมาเสนอขายให้ประชาชนอีกต่อหนึ่ง

เรื่องของเรื่องมีอยู่ว่า รัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้เสนอร่าง พ.ร.บ. ฉบับใหม่ ในชื่อ “ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยเงื่อนไขและหลักเกณฑ์การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจ” โดยให้ยกเลิก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ และให้ใช้ร่างกฎหมายฉบับนี้แทน

ฝ่ายรัฐบาลโฆษณาว่า ร่างกฎหมายใหม่จะช่วยกำกับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นไปอย่างโปร่งใสและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะมากขึ้น โดยกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ครอบคลุมทุกขั้นตอนเพื่อป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจมาแสวงหาผลประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ง่ายๆ ดังเดิม และให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามหลักวิชา

ขณะที่ฝ่ายองค์กรภาคประชาชนและสหภาพแรงงานกลับมองตรงกันข้าม โดยพยายามวาดภาพว่าร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้เลวร้ายขายชาติ ไม่แตกต่างจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ บางคนถึงกับบอกว่าร่างกฎหมายฉบับใหม่ร้ายกาจกว่าเดิม เป็นการปลุกผีขายชาติรอบสอง

น้อยคนนักที่จะปฏิเสธว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่มีปัญหา ทั้งในเชิงหลักทฤษฎี ซ้ำยังมีช่องโหว่ให้นักการเมือง ข้าราชการประจำ และผู้บริหารรัฐวิสาหกิจแสวงหาผลประโยชน์ในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้อย่างง่ายดาย  ประจักษ์พยานที่เห็นชัดเจนคือการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหลายแห่งภายใต้รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ที่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจตกอยู่ในมือของผู้อยู่ในวงอำนาจ มิได้รินไหลสู่สังคมเศรษฐกิจไทยอย่างที่ควรจะเป็น

ปัญหาสำคัญของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ คือ เปิดโอกาสให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่มีหลักเกณฑ์กำกับควบคุมเพียงพอ เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารใช้ดุลยพินิจมาก ขาดการตรวจสอบถ่วงดุลจากรัฐสภาและภาคประชาชน ตัวอย่างเช่น

(1) ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่ากิจการของรัฐวิสาหกิจใดแปรรูปได้ กิจการใดแปรรูปไม่ได้ ทิ้งให้เป็นดุลยพินิจของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีตัวแทนของฝ่ายการเมืองอยู่จำนวนมาก

(2) ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระจายหุ้นของบริษัทที่แปลงสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจไปยังประชาชนเลยแม้แต่น้อย  ทำให้ในทางปฏิบัติ มีการจัดสรรหุ้นให้ผู้มีอุปการคุณมากมาย และมีช่องทางรั่วไหลให้หุ้นตกอยู่ในมือของผู้มีอำนาจทางการเมืองและบริวารว่านเครือ ขณะที่ประชาชนเข้าไม่ถึง

(3) ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลหรือการออกกฎหมายกำกับดูแลในกิจการของรัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูปอย่างเป็นเรื่องเป็นราว ทั้งที่โดยหลักการแล้ว ควรมีการจัดเตรียมให้เรียบร้อยเสียก่อนที่จะแปรรูป ไม่ควรแปรรูปแบบ “ไปตายเอาดาบหน้า” โดยที่ยังไม่มีกฎกติกาหรือองค์กรคุ้มครองผลประโยชน์ของประชาชน และไม่มีหลักประกันว่าจะจัดตั้งขึ้นด้วย

นอกจากนั้น พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ยังเปิดช่องให้อำนาจมหาชน เช่น อำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ อำนาจในการปักเสาพาดสาย หรือสิทธิพิเศษ เช่น การได้รับยกเว้นภาษีบางประเภท ที่เคยมีอยู่เมื่อครั้งมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ ยังคงดำรงอยู่ต่อไป แม้รัฐวิสาหกิจนั้นจะถูกแปลงสภาพให้เป็นบริษัท และถูกกระจายหุ้นบางส่วนให้เอกชนมาร่วมเป็นเจ้าของแล้วก็ตาม

ผลก็คือ บริษัทที่แปลงสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจมีสถานะเป็น “ลูกครึ่ง” คือครึ่งรัฐครึ่งเอกชน รัฐยังให้การช่วยเหลือ ยังคงอำนาจรัฐในบางเรื่อง ทั้งที่มีเอกชนถือหุ้นอยู่และได้รับผลประโยชน์ เกิดการถ่ายโอนผลประโยชน์จากรัฐไปอยู่ในมือเอกชน ทั้งที่ไม่พึงได้

ในบางกรณี แม้รัฐวิสาหกิจจะกลายเป็นบริษัท และเป็น “ผู้เล่น” รายหนึ่งในตลาด ซึ่งต้องไปแข่งกับเอกชนรายอื่น แต่กลับยังคงได้รับค่าสัมปทานจากคู่แข่งของตัวเองอยู่เช่นเดิม

ทั้งหลายทั้งปวงนี้ ย่อมไม่ทำให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาด ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญประการหนึ่งของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจคือ การกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ถูกยุบเลิกได้ด้วยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์ต่ำกว่า และออกโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งรัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบหรือถ่วงดุลได้

ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงไม่ใช่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามหลักการที่ควรจะเป็น (นักวิชาการบางคนเรียกว่าเป็น pseudo privatization) เป็นได้เพียงการแบ่งปันผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากที่เคยอยู่ในมือของรัฐทั้งหมด ไปยังกระเป๋าของผู้ถือหุ้นที่เป็นเอกชน  ไม่ใช่การแปรรูปที่นำไปสู่การแข่งขันที่เป็นธรรม ลดอำนาจการผูกขาด ไม่ใช่การแปรรูปเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ แต่เป็นการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวหรือส่วนพรรคจากการเอารัฐวิสาหกิจชั้นดีมีกำไรสูงมาขาย โดยที่ประชาชนไม่ได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่

ด้วยเคยเผชิญประสบการณ์อันเลวร้ายจากกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอดีต ทำให้เมื่อรัฐบาลชุดนี้เสนอร่าง พ.ร.บ. เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจฉบับใหม่ เพื่อใช้แทน พ.ร.บ. ทุนรัฐวิสาหกิจ  หลายคนจึงด่วนสรุปด้วยความกลัวว่าร่างกฎหมายใหม่คงมีความเลวร้ายขายชาติไม่แพ้กัน

อีกหลายคนเมื่อได้ยินว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือมีคำว่า “แปรรูป” หรือ “แปลงสภาพ” ในชื่อกฎหมาย ก็ตราหน้าว่าชั่วว่าเลวเสียแล้ว โดยที่ยังไม่ทันได้อ่านเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าเป็นเช่นไร

กฎหมายฉบับใหม่เป็นกฎหมายที่เปิดช่องให้ผู้มีอำนาจแสวงหาผลประโยชน์จากการแปรรูปได้ง่ายๆ หรือเป็นกฎหมายที่พยายามกำกับดูแลการแปรรูปให้เป็นไปตามหลักวิชา และเป็นไปอย่างเปิดเผยโปร่งใส มีหลักเกณฑ์ ไม่ให้มีการแสวงหาผลประโยชน์ กันแน่

หากย้อนกลับไปในตอนที่ร่าง พ.ร.บ.นี้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี หนังสือพิมพ์บางฉบับพาดหัวว่า “ขิงแก่เห็นชอบกฎหมายขายชาติฉบับใหม่” ขณะที่หนังสือพิมพ์บางฉบับกลับพาดหัวทำนองว่า “ปิดทางเซ้งลี้รัฐวิสาหกิจ”

น่าสนใจว่า เหตุใดผู้คนจึงเข้าใจร่าง พ.ร.บ.ฉบับเดียวกัน ได้แตกต่างกันขนาดนี้

แม้ร่างกฎหมายใหม่จะวางโครงสร้างของกฎหมายใกล้เคียงกับกฎหมายเก่า เช่น ยังคงมีคณะกรรมการนโยบายฯ ที่กำหนดนโยบายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และมีขั้นตอนที่ดูผิวเผินเหมือนจะคล้ายกัน แต่หากอ่านร่างพ.ร.บ.ฉบับใหม่ให้ทั่วทั้งฉบับ ผู้อ่านที่มีใจเป็นธรรมคงยากจะเห็นว่า ร่างกฎหมายใหม่ของรัฐบาลเลวร้ายกว่ากฎหมายเก่า แม้จะยังไม่ใช่ร่างกฎหมายที่มีความสมบูรณ์พร้อมก็ตาม

ผมขอยกเนื้อหาสาระบางส่วนของร่างกฎหมายฉบับใหม่ ซึ่งถือว่าเป็น “ความก้าวหน้า” จาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ และมีความพยายามปิดจุดอ่อนสำคัญของกฎหมายเก่า เช่น

(1) มีการกำหนดเงื่อนไขห้ามแปรรูปกิจการของรัฐวิสาหกิจบางลักษณะไว้อย่างชัดเจน (มาตรา 6) มิได้ให้ขึ้นกับดุลยพินิจของฝ่ายบริหารว่าจะนำรัฐวิสาหกิจใดมาแปรรูป ทั้งนี้ กิจการที่ห้ามแปรรูป ได้แก่

ก. กิจการซึ่งโดยสภาพของกิจการหรือการลงทุนทำให้ไม่มีการแข่งขันในตลาด หรือที่ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า กิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) ตัวอย่างของกิจการประเภทนี้เช่น กิจการสายส่งไฟฟ้า กิจการท่อประปา[1]

ข. กิจการที่เกี่ยวกับการผลิตสินค้าหรือบริการที่มีผลเสียต่อสุขภาพอนามัยและศีลธรรมอันดี  ตัวอย่างของกิจการประเภทนี้เช่น กิจการผลิตบุหรี่ กิจการผลิตสลากกินแบ่ง

(2) ห้ามไม่ให้โอนอำนาจมหาชนหรือสิทธิพิเศษที่รัฐวิสาหกิจเคยมีอยู่ ไปให้แก่บริษัทที่ถูกแปลงสภาพ (มาตรา 7) เพื่อให้สามารถแยกความเป็นรัฐกับความเป็นเอกชนได้อย่างชัดเจน ถ้ารัฐวิสาหกิจใดต้องการแปลงสภาพเป็นบริษัท ก็ต้องทำตัวให้เป็นเหมือนเอกชนรายหนึ่ง ต้องสละอำนาจรัฐหรือประโยชน์ที่เคยได้จากการเป็นของรัฐ แล้วแข่งขันกับผู้เล่นในตลาดรายอื่นอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม

หลักการดังกล่าวแตกต่างจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจที่ให้อำนาจมหาชนหรือสิทธิพิเศษยังคงอยู่ ให้บริษัทมีฐานะอย่างเดียวกับการเป็นรัฐวิสาหกิจ แม้จะมีเอกชนมาถือหุ้นก็ตาม นอกเสียจากจะมีการจำกัดอำนาจหรืองดเว้นอำนาจหรือสิทธิพิเศษดังกล่าวด้วยพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 26 ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ)

นอกจากมีการบัญญัติหลักการไว้ในมาตรา 7 ยังมีบางมาตราที่มีบทบัญญัติทำนองนี้ ซึ่งพัฒนาไปจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ เช่น

• มาตรา 33 วรรค 2 ให้กระทรวงการคลังเก็บค่าตอบแทนในการใช้ที่ราชพัสดุ
• มาตรา 33 วรรค 3 ให้บริษัทที่แปลงสภาพต้องโอนที่ดินที่ตนเคยใช้อำนาจเวนคืนกลับคืนให้เป็นของรัฐ
• มาตรา 33 วรรค 4 ให้กระทรวงการคลังเก็บค่าธรรมเนียมค้ำประกันหนี้กับบริษัทที่แปลงสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจ
• มาตรา 36 เมื่อมีการแปลงสภาพแล้ว ให้รายได้จากค่าสัมปทานต้องนำส่งรัฐเป็นรายได้แผ่นดิน แทนที่จะนำส่งบริษัท

(3) มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ครอบคลุมทุกขั้นตอน เพื่อมิให้เกิดเหตุการณ์ซ้ำรอยการแปรรูปตาม พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ที่มีสภาพเหมือนการเซ็นเช็คเปล่าให้ฝ่ายบริหารดำเนินการได้โดยไม่มีหลักเกณฑ์กำกับ ที่สำคัญคือ มีการเพิ่มเติมหลักเกณฑ์หมวดการกระจายหุ้น (หมวด 4) ซึ่งไม่เคยถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.เดิม

หลักการสำคัญในหมวดของการกระจายหุ้นคือ ไม่ให้มีการจัดสรรหุ้นให้แก่ผู้มีอุปการคุณ ให้กระจายหุ้นแก่ประชาชนด้วยวิธีการสุ่มเลือก โดยให้คำนึงถึงผู้จองซื้อหุ้นจำนวนน้อยก่อน และกำหนดเวลาในการจองอย่างเพียงพอ (มาตรา 40) เพื่อลดช่องว่างในการแสวงหาผลประโยชน์จากกระบวนการขายหุ้น ไม่ให้เกิดปัญหาหุ้นดีขายหมดในเวลาไม่กี่วินาที แต่ไปไม่ถึงมือประชาชน กระจุกอยู่เฉพาะในมือนักการเมืองและข้าราชการเท่านั้น

นอกจากร่างกฎหมายใหม่จะกำหนดหลักเกณฑ์การเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูปและหลักเกณฑ์การกระจายหุ้นซึ่งเป็นต้นน้ำและปลายน้ำแล้ว ระหว่างทางยังมีการกำหนดหลักเกณฑ์การจัดทำรายงานศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบในการแปรรูป (มาตรา 22) ซึ่งรวมถึงหลักเกณฑ์ในการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และการเปิดเผยข้อมูลข้อมูลในรายงานทุกฉบับที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปต่อประชาชนวงกว้างผ่านเว็บไซต์ของกระทรวงการคลังด้วย

เนื้อหาเหล่านี้ไม่ได้ถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ

(4) มีการกำหนดให้มีการออกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล หรือกฎหมายว่าด้วยการจัดการกับอำนาจมหาชนและสิทธิพิเศษของรัฐวิสาหกิจ ก่อนที่จะมีจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท ถ้ายังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับการกำกับดูแลในกิจการที่จะแปรรูป ก็ไม่สามารถจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทได้ (มาตรา 30 และ 32)

ทั้งนี้ ร่างกฎหมายใหม่บังคับให้กิจการที่มีคุณลักษณะดังต่อไปนี้ต้องจัดให้มีการกำกับดูแล(มาตรา 27)

ก. กิจการที่มีผู้ประกอบการน้อยรายหรือแข่งขันน้อย

ข. กิจการที่ส่งผลต่อความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน

ค. กิจการสาธารณูปโภค

ง. กิจการที่ต้องดูแลเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของชาติ

(5) ร่างกฎหมายใหม่ไม่เปิดโอกาสให้มีการออกพระราชกฤษฎีกาเพื่อยุบเลิกรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ (ไม่มีบทบัญญัติทำนองเดียวกันกับมาตรา 28 ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ) หากมีการยุบเลิกหรือเปลี่ยนแปลงภายในรัฐวิสาหกิจต้องมีการตราพระราชบัญญัติยุบเลิกหรือต้องแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภา (มาตรา 31 และ 32)

ดังนั้น แม้ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะเป็นกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ไม่ได้ให้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดกับฝ่ายบริหาร ไม่ได้เซ็นเช็คเปล่าให้เหมือนเดิม แต่หากจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ยังต้องผ่านอีกหลายด่าน และต้องออกกฎหมายอีกหลายฉบับ เช่น กฎหมายว่าด้วยการกำกับดูแล กฎหมายว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ หรือกฎหมายยุบเลิกรัฐวิสาหกิจ

จะว่าไปแล้ว แม้ไม่มีกฎหมายกลางทำนองเดียวกับร่างกฎหมายใหม่หรือ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็ยังเกิดขึ้นได้ โดยการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะเป็นแห่งๆ ไป

ถ้าเป็นเช่นนั้น ก็ไม่มีหลักประกันใดว่า กฎหมายแปรรูปที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจะมีการกำหนดกระบวนการแปรรูปอย่างมีหลักเกณฑ์ เมื่อเทียบกับการมีกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขกลางในการแปรรูปไว้ก่อนแล้ว น่าจะดีกว่า เพราะในกรณีนี้ แม้มีกฎหมายกลางแล้ว กฎหมายกลางก็ยังระบุให้ต้องมีการออกหรือการแก้ไขพระราชบัญญัติเฉพาะรายอยู่อีกชั้นหนึ่ง

ดังนั้น ตามร่างกฎหมายใหม่ รัฐสภาจะมีอำนาจและช่องทางในการตรวจสอบฝ่ายบริหารเพิ่มเติมมากขึ้น จากเดิมที่ไม่เคยมีเลย

กล่าวโดยสรุป จะเห็นว่า ปัญหาในเชิงหลักการของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือช่องโหว่หลายประการที่เกิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจถูกแก้ไขไปตามสมควรในร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่นี้  การกล่าวหาว่ากฎหมายฉบับใหม่ร้ายกาจกว่ากฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจเดิมคงเป็นคำกล่าวที่เกินความจริงไปมาก การพยายามนำร่างกฎหมายใหม่ไปซ้อนทับกับ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจก็ดูจะไม่เป็นธรรม เพราะหลักการและหัวใจของกฎหมายแตกต่างกันมาก ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

แน่นอนว่า ร่างกฎหมายใหม่ยังไม่ได้ตอบโจทย์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ โจทย์ที่กฎหมายแปรรูปฉบับใหม่พยายามจะตอบมีระยะแคบเพียงแค่ การพยายามสร้างกฎกติกาในการกำกับควบคุมเฉพาะในกรณีที่รัฐบาลในอนาคตต้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเลือกแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัทและกระจายหุ้นบางส่วนของบริษัทให้ประชาชนเท่านั้น

เรามิอาจคาดหวังให้รัฐวิสาหกิจไทยมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นอย่างสมบูรณ์ ยกระดับการบริหารให้เปิดเผยโปร่งใส มีมาตรฐาน ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ภายใต้กฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งเพียงฉบับเดียว

เนื่องจากกฎหมายฉบับหนึ่งก็มีขอบอำนาจอันจำกัด ไม่ใช่ยาวิเศษที่จัดการปัญหาได้ทุกเรื่อง แต่กฎหมายฉบับหนึ่งต้องอยู่ร่วมกับกฎหมายฉบับอื่นที่แวดล้อม ต้องใช้ร่วมกับ “คน” ที่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ถ้าจะตัดสินคุณค่ากฎหมายฉบับใดว่าดีหรือไม่ เพียงใด ก็ต้องตัดสินภายใต้ขอบเขตของตัวกฎหมายเอง ว่าสามารถตอบโจทย์ของตัวเองได้ดีเพียงใด

กฎหมายไม่ได้เลวร้ายโดยตัวของมันเองเสียทั้งหมด โดยทั่วไป กฎหมายอย่างเช่นกฎหมายกลางที่ใช้แปรรูปรัฐวิสาหกิจก็เป็นเสมือนเครื่องมือที่มีทั้งคุณและโทษ เพราะนอกจากความสำเร็จหรือความล้มเหลวของมันจะขึ้นอยู่กับคุณภาพของเนื้อหาสาระแล้ว ยังขึ้นอยู่กับ “ผู้ใช้กฎหมาย” ในฐานะผู้ใช้เครื่องมือนั้นด้วย

ประเด็นของการคัดค้านคงไม่ได้อยู่ที่การไม่ให้มีเครื่องมือ หากต้องคัดค้านคน (หรือฝ่ายบริหาร) ที่ใช้เครื่องมือไปในทางฉ้อฉลมิชอบเสียมากกว่า  เครื่องมือ อย่างมีด อินเทอร์เน็ต หรือกฎหมายแม้จะสร้างไว้ดีเลิศเพียงใด ถ้าอยู่ในมือคนเลว ก็นำไปใช้ในทางเลวได้อยู่ดี กระนั้น ทางออกคงไม่ใช่ไม่ให้ผลิตมีด ปิดกั้นไม่ให้เข้าอินเทอร์เน็ต หรือไม่ยอมให้มีกฎหมายกลาง แต่อยู่ที่การพยายามออกแบบเครื่องมือให้ดีที่สุด แล้วกำกับตรวจสอบผู้ใช้เครื่องมือเหล่านั้นอีกชั้นหนึ่ง เพราะเครื่องมือเหล่านี้สามารถนำไปใช้ในทางดี ที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมได้เช่นกัน

ผมเห็นว่า แม้รัฐบาลชุดนี้จะประกาศว่าจะไม่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสมัยนี้ แต่อย่างไรเสีย ในอนาคต ต้องมีรัฐบาลที่มีนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจแน่นอน โจทย์สำคัญของเรื่องจึงอยู่ที่ การพยายามออกกฎกติกากำกับกระบวนการแปรรูปให้ถูกต้องตามหลักวิชา ให้ประชาชนมีส่วนร่วม และให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้ดุลยพินิจของฝ่ายบริหาร เป็นการเตรียมรับมือไว้สำหรับอนาคต

ในเบื้องต้น กลุ่มผู้คัดค้านควรเริ่มจากการอ่านร่าง พ.ร.บ.โดยละเอียดด้วยใจที่เป็นธรรมขึ้น และไม่ด่วนตัดสินล่วงหน้า จากนั้นจึงวิพากษ์วิจารณ์ร่างกฎหมายในเชิงสร้างสรรค์ ช่วยกันปิดจุดอ่อนที่นักการเมืองและข้าราชการภายภาคหน้าจะนำมาหาประโยชน์จากกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

โดยเฉพาะขณะนี้ ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวอยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ซึ่งสภานิติบัญญัติแต่งตั้งเข้าไปพิจารณาในวาระที่สอง ภาคประชาชนควรเฝ้าจับตาดูว่าเนื้อหาสาระของร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวจะปรับเปลี่ยนไปอย่างไร จะยังสามารถรักษาหลักการเดิมที่พยายามจะสร้างกติกากำกับและใส่ธรรมาภิบาลให้กับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมากขึ้นได้หรือไม่ เมื่อต้องเผชิญกับกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

กระนั้น แม้จะมีกฎกติกาเขียนไว้ดีเพียงใด ก็ต้องมีการกำกับตรวจสอบนโยบายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลในอนาคตต่อไป เพื่อให้ประชาชนได้ประโยชน์จากการแปรรูปมากที่สุด และให้ฝ่ายบริหารดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยชอบด้วยกฎหมาย และไม่อาศัยช่องว่างทางกฎหมายหรือหลบเลี่ยงกฎหมายเพื่อแสวงหาผลประโยชน์เข้าตัว

การเมืองเรื่องแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะยังคงดำเนินต่อไปในสยามประเทศอีกนาน ในเบื้องต้นทุกฝ่ายควรร่วมมือกันเพื่อยกเลิก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ แล้วพยายามออกกฎหมายเพื่อกำกับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้มีธรรมาภิบาลที่ดี จากนั้นต้องเฝ้าจับตาตรวจสอบรัฐบาลในอนาคต และสร้างวาระประชาชน เมื่อรัฐบาลจะมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งใดแห่งหนึ่งต่อไป

ทั้งนี้ทั้งนั้น กระบวนการปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนและสังคมจะทำได้สำเร็จ ลำพังความตั้งใจดีหรือการมีจิตใจสาธารณะของภาคประชาชนคงยังไม่เพียงพอ หากต้องร่วมกันเคลื่อนไหวบนฐานของความรู้และภูมิปัญญา ต้องจับประเด็นได้ แยกแยะถูกผิดดีชั่วได้ ต้องลดอัตตาตัวตน ไม่มุ่งแต่เล่นการเมืองหรือทำตัวเป็นนักการเมือง ทั้งต้องใช้ความตรงไปตรงมาในการต่อสู้ด้วย

เชิงอรรถ

[1] ในร่างกฎหมายไม่ได้เขียนระบุชื่อของกิจการลงไป เขียนไว้เพียงลักษณะของกิจการ การยกตัวอย่างเป็นของผู้เขียน

 

ตีพิมพ์: มติชนออนไลน์ วันที่ 7 สิงหาคม 2550