ผมได้มีโอกาสร่วมวิจารณ์บทความวิจัยเรื่อง “สองนคราค้าปลีกไทย: เศรษฐศาสตร์สถาบันว่าด้วยพลวัตบรรษัทค้าปลีกข้ามชาติ” [1] ของคุณวีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ซึ่งเป็นบทความหนึ่งที่ถูกนำเสนอในงานสัมมนาโครงการเมธีวิจัยอาวุโส สกว. เรื่อง “โครงสร้างและพลวัตทุนไทยหลังวิกฤตเศรษฐกิจ” ของ ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ณ จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย จึงขออนุญาตเก็บความมาเล่าสู่กันฟังครับ

หากวิเคราะห์ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มาตรฐาน เมื่อมีการเปิดเสรีการค้าปลีกให้ห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ (hypermarket) ข้ามชาติเข้ามาแข่งขันในตลาดค้าปลีกได้ ร้านค้าปลีกในประเทศซึ่งมีอำนาจต่อรองต่ำกว่า มีทรัพยากรน้อยกว่า มีทุนน้อยกว่า โดยเฉพาะร้านค้าปลีกขนาดเล็กหรือโชห่วย ก็จะถูกผลักออกจากตลาด ต้องปิดตัวเลิกกิจการ เพราะไม่สามารถสู้แข่งขันกับบริษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่ ซึ่งมีทรัพยากรมากกว่า มีอำนาจต่อรองเหนือกว่า และมีความได้เปรียบในการขายสินค้าในราคาต่ำกว่ามากได้

แต่หากพิจารณาข้อเท็จจริงในประเทศต่างๆ กลับพบว่า ผลลัพธ์อาจไม่ได้ออกมาตามคำทำนายเช่นว่าเสมอไป ในบทความชิ้นนี้ คุณวีระยุทธแสดงผลการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ ซึ่งพบว่า ในประเทศญี่ปุ่น ยักษ์ใหญ่ต่างชาติไม่สามารถแข่งขันกับห้างท้องถิ่นได้ ในประเทศเกาหลีใต้ ห้างต่างชาติพอแข่งขันได้ในตลาด แต่ก็ยังแพ้ผู้ประกอบการท้องถิ่น ในประเทศไต้หวัน ผู้ประกอบการต่างชาติชนะท้องถิ่น และกลายเป็นผู้ผูกขาดตลาดเพียงรายเดียว ส่วนในประเทศไทย ห้างต่างชาติชนะผู้ประกอบการท้องถิ่น แต่ยังไม่มีกลุ่มทุนต่างชาติใดสามารถครองส่วนแบ่งตลาดค้าปลีกได้อย่างเบ็ดเสร็จ

เหตุที่ไม่เกิด “ผลลัพธ์สำเร็จรูป” เพียงหนึ่งเดียวเหมือนกันหมดทุกประเทศ ก็เนื่องจากปัจจัยเชิงสถาบัน กล่าวคือ บทบาทของรัฐ กฎกติกาที่กำกับตลาดค้าปลีก และวัฒนธรรมของแต่ละประเทศ ต่างก็มีลักษณะเฉพาะตัว ส่งผลให้ผลลัพธ์ในแต่ละประเทศแตกต่างตามปัจจัยเชิงสถาบันของตน

คุณวีระยุทธตั้งคำถามของงานวิจัยชิ้นนี้ได้อย่างน่าสนใจยิ่ง นั่นคือ ในกรณีของประเทศไทย ปัจจัยเชิงสถาบันใดบ้างที่ส่งผลต่อความสามารถในการอยู่รอดของทุนค้าปลีกไทย และอย่างไร

คำตอบของคุณวีระยุทธต่อคำถามข้างต้นก็คือ

(1) บทบาทของรัฐและกฎหมายในประเทศผู้รับการลงทุน เช่น รัฐสนับสนุนการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment – FDI) หรือไม่ มีการผ่อนคลายกฎระเบียบในประเทศเพื่อดึงดูดทุนต่างชาติหรือไม่

(2) ลักษณะของทุนท้องถิ่น เช่น ทุนท้องถิ่นมีความสามารถในการรวมตัวกันเพื่อสร้างอำนาจต่อรองเพียงใด ยอมเป็นพันธมิตรกับทุนต่างชาติหรือไม่

และ (3) วัฒนธรรม เช่น ระดับชาตินิยมทางเศรษฐกิจของสังคมสูงเพียงใด

สำหรับกรณีประเทศไทย คุณวีระยุทธสรุปว่า เหตุที่บริษัทค้าปลีกข้ามชาติยักษ์ใหญ่ 2-3 บริษัท สามารถครองส่วนแบ่งตลาดส่วนใหญ่ได้ เพราะรัฐไทยเปิดต้อนรับทุนต่างชาติมายาวนาน ไม่มีนโยบายช่วยเหลือร้านค้าปลีกท้องถิ่น (ซึ่งไม่ใช่ฐานเสียงหลักของพรรคการเมือง ดังเช่นกรณีของประเทศญี่ปุ่น) กลุ่มทุนค้าปลีกไทยโดยมากมักยินดีเป็นพันธมิตรธุรกิจกับทุนต่างชาติ (เช่น ให้เช่าที่ดิน หรือให้พื้นที่ค้าขายในห้างท้องถิ่น) ส่วนด้านวัฒนธรรม ผู้บริโภคก็ไม่ได้ต่อต้านทุนต่างชาติ

อ่านบทความวิจัยของคุณวีระยุทธแล้ว ผมขออภิปรายต่อว่า การพยายามทำความเข้าใจปัญหาเรื่องทุนค้าปลีกไทย ไม่ควรมองแต่ต้นว่า บริษัทค้าปลีกข้ามชาติยักษ์ใหญ่เป็นผู้ร้ายที่มารังแกพระเอกน่าสงสารอย่างทุนค้าปลีกไทย ทั้งรายย่อยอย่างโชห่วย และรายใหญ่อย่างห้างสรรพสินค้าสัญชาติไทย

ปัญหาของเรื่องไม่ได้อยู่ที่ความเป็นทุนต่างชาติ หรือความเป็นทุนชาติ สิ่งที่ควรเป็นห่วงไม่ได้อยู่ที่ว่ามันเป็นทุนหัวสีอะไร หรือเกิดความรู้สึกกีดกันเพียงเพราะมันไม่ใช่ทุนไทย แต่ประเด็นที่เราต้องกังวลอยู่ที่ ‘ขนาด’ ของทุน มากกว่า ‘สัญชาติ’ ของทุน

ปัญหาที่เกิดขึ้นในตลาดค้าปลีกปัจจุบันคือ การเข้าครอบงำผูกขาดตลาดค้าปลีกของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ที่มีอำนาจต่อรองมาก มีทรัพยากรมาก ทั้งเงิน คน เทคโนโลยี จนสามารถตั้งราคาในระดับที่ต่ำกว่าคู่แข่งได้มาก และสามารถพัฒนาไปสู่การเป็นทุนผูกขาดในตลาดค้าปลีกได้

โจทย์จึงไม่ได้อยู่ที่ว่าจะกีดกันทุนต่างชาติอย่างไร แต่โจทย์อยู่ที่จะจัดการกับทุนผูกขาดขนาดใหญ่อย่างไรต่างหาก

ทุนผูกขาดไม่ส่งผลดีต่อเศรษฐกิจส่วนรวม ไม่ว่าจะเป็นทุนชาติใด ต่อให้เป็นทุนผูกขาดขนาดใหญ่ของไทยก็น่ากลัวไม่ต่างจากทุนต่างชาติ เพราะนายทุนชาติใดก็ล้วนเป็น ‘สัตว์เศรษฐกิจ’ ที่คำนึงถึงผลประโยชน์ของตัวเองเป็นสำคัญ

โจทย์จึงอยู่ที่รัฐจะสร้างกติกาให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาดค้าปลีกได้อย่างไรไม่ให้กลุ่มทุนหนึ่งหรือกลุ่มทุนเพียงไม่กี่กลุ่มสามารถมีอำนาจเหนือตลาด รวมถึงสร้างกลไกในการกระจายผลได้จากการเปิดเสรีอย่างเป็นธรรม ดังนั้น รัฐควรออกมาตรการจัดการกลุ่มทุนผูกขาดขนาดใหญ่ เพื่อสร้างการแข่งขันและความเป็นธรรมในระบบเศรษฐกิจ เช่น ปฏิรูปกฎหมายป้องกันการผูกขาด หรือบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่อย่างจริงจัง เพื่อมิให้กลุ่มทุนขนาดใหญ่ใช้อำนาจเหนือตลาดไปในทางเสียหายต่อเศรษฐกิจส่วนรวม รวมถึงการกำกับควบคุมพฤติกรรมฮั้วกันหรือการควบรวมกิจการ ซึ่งทำให้การแข่งขันในธุรกิจลดลง

ที่ผ่านมา แม้พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า มีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2542 แต่กว่าทางการจะประกาศนิยามของคำว่า “ผู้มีอำนาจเหนือตลาด” ต้องรอถึงปี 2550 ทำให้ที่ผ่านมาไม่สามารถลงโทษกลุ่มทุนผูกขาดที่มีพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันหรือมีพฤติกรรมไม่เป็นธรรมทางการค้าได้ จึงถือว่ากฎหมายไม่มีผลใช้บังคับได้จริงในทางปฏิบัติ

ดังนั้นในอดีต ภาครัฐจึงแก้ปัญหาการผูกขาดในธุรกิจค้าปลีกด้วยมาตรการอ้อมโลก อย่างการใช้กฎหมายผังเมืองมากีดกันไม่ให้สร้างห้างค้าปลีกต่างชาติ หรือใช้นโยบายเอื้ออาทรแบบฉาบฉวย อย่างการจัดตั้งบริษัทรวมค้าปลีกเข้มแข็ง เพื่อช่วยผู้ประกอบการรายย่อยของไทย ซึ่งไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ และสิ้นเปลืองงบประมาณโดยไม่เกิดประโยชน์สุทธิแก่สังคม

ตามหลักการที่ควรจะเป็น เมื่อมีการเปิดการแข่งขันอย่างเสรีในตลาดค้าปลีก ทำให้ผู้ประกอบการไทยต้องแข่งขันกับทุนต่างชาติซึ่งเหนือกว่า การเปลี่ยนแปลงนี้ถือเป็นการเปลี่ยนกติกาการเล่นเกม หรือมีตัวละครใหม่ที่สำคัญเข้ามาในตลาด จนส่งผลอย่างสำคัญต่อผู้เล่นเดิม จึงสมควรต้องมีช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน ให้ผู้เล่นรายเดิมมีโอกาสปรับตัว โดยรัฐต้องเข้ามามีบทบาทในช่วงเปลี่ยนผ่าน ด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงทางเศรษฐกิจของผู้ประกอบการรายเก่า เพราะพฤติกรรมหรือผลงานของเขา ณ วันนี้ เป็นผลมาจากกติกาการเล่นเกมเดิม ซึ่งรัฐเองก็อาจมีส่วนร่วมสร้างขึ้นในอดีต

ประเด็นอยู่ที่ ช่วงเปลี่ยนผ่านจะเนิ่นนานเพียงใด และรัฐจะมีบทบาทช่วยเหลือด้านการปรับตัวของทุนชาติในช่วงนี้อย่างไร แต่ท้ายที่สุดก็มิอาจหลีกเลี่ยงการแข่งขันได้ ผู้เล่นเก่าหรือทุนชาติต้องปรับตัวด้วยตัวเองเป็นสำคัญ มิใช่เรียกร้องขอความช่วยเหลือระยะสั้นจากรัฐตลอดกาล รัฐควรให้ความสนใจในการสร้างและรักษากติกาการแข่งขันที่เป็นธรรม เพื่อให้ผลประโยชน์ตกกับผู้บริโภคอย่างเต็มที่ และเพื่อมิให้ทุนใหญ่เอาเปรียบทางการค้ากับทุนเล็กอย่างไม่เป็นธรรม รัฐไม่ควรออกนโยบายช่วยเหลือรายย่อยอย่างฉาบฉวย โยนเงินทิ้งลงแม่น้ำ แต่ไม่ได้แก้ปัญหาเชิงโครงสร้างระยะยาว

ด้านธุรกิจค้าปลีกรายย่อยก็ต้องปรับตัว พัฒนาคุณภาพ พยายามลดต้นทุน เพิ่มความหลากหลาย พัฒนาความสะอาด จัดระบบการบริหารงานและการจัดวางสินค้า หาที่ทางใหม่ให้กับตัวเอง เช่น ขายสินค้าท้องถิ่น หาตลาดเฉพาะ (niche market) รวมตัวกันสร้างอำนาจต่อรองในการซื้อสินค้าจากซัพพลายเออร์ รวมถึงพยายามใช้ความสัมพันธ์แบบชุมชนให้เป็นประโยชน์ ในฐานะที่ใกล้ชิดหรือเป็นส่วนหนึ่งของชุมชน เช่น มีระบบบริการหลังการขายที่ดี มีระบบดูแลลูกค้าประจำ

หลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ 2540 ธุรกิจค้าปลีกของไทยเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญ บริษัทต่างชาติแห่เข้ามาประกอบกิจการค้าปลีกในประเทศไทย มีการขยายสาขาเพิ่มมากขึ้นอย่างก้าวกระโดดทั่วประเทศ และสามารถครอบครองตลาดค้าปลีกส่วนใหญ่ได้

หลักไมล์สำคัญของธุรกิจค้าปลีกไทยคือ การออกพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 แทนที่ ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 281 (ปว.281) ว่าด้วยการห้ามประกอบอาชีพของคนต่างด้าว สำหรับธุรกิจค้าปลีกถูกจัดอยู่ในบัญชีสาม แนบท้ายพระราชบัญญัติประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว หมายความว่า ธุรกิจค้าปลีกถูกจัดให้เป็นธุรกิจที่คนไทยยังไม่มีความพร้อมที่จะแข่งขันกับคนต่างด้าว กลุ่มทุนต่างชาติต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการประกอบธุรกิจต่างด้าวก่อนจึงจะประกอบธุรกิจในประเทศไทยได้

ในภาพรวม พระราชบัญญัติดังกล่าวเปิดโอกาสให้ทุนต่างชาติมาทำธุรกิจในประเทศไทยได้ง่าย ขึ้น จากเดิมที่ห้ามไม่ให้นิติบุคคลต่างด้าวเข้ามาทำธุรกิจค้าปลีก ก็สามารถทำได้ โดยมีการกำหนดระดับทุนขั้นต่ำ เพื่อไม่ให้กระทบกับผู้ประกอบการรายย่อยโดยตรง นอกจากนั้น ยังมีข้อจำกัดที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งคือ ร้านค้าปลีกต่างชาติไม่สามารถขายสินค้าเกษตรพื้นเมืองได้ ซึ่งจะกระทบต่อรายได้ของร้านอย่างสำคัญ เพราะเป็นรายได้หลักของห้างค้าปลีกขนาดใหญ่

แต่ประเด็นที่น่าสนใจซึ่งคุณวีระยุทธได้นำเสนอในบทความก็คือ บริษัทต่างชาติยักษ์ใหญ่ที่เรามักพูดถึงหรือนึกถึง และคิดว่ามันคือกลุ่มทุนค้าปลีกต่างชาตินั้น เมื่อบริษัทเหล่านี้เข้ามาในเศรษฐกิจไทย กลับกลายเป็น “บริษัทไทย หัวใจต่างชาติ” ต่างหาก มิได้มีสถานะเป็นบริษัทต่างด้าวอย่างที่เราเข้าใจกัน

เช่นนี้แล้ว การคุ้มครองธุรกิจไทยตามพระราชบัญญัติต่างด้าวจึงไม่เกิดขึ้นจริง เพราะกลุ่มทุนต่างชาติใช้คนไทยเป็นนอมินีในการถือหุ้นแทนคนต่างด้าว ในทางปฏิบัติ กลุ่มทุนค้าปลีกจึงล้วนเป็นทุนไทยตามสัญชาติทั้งสิ้น ทั้งที่แท้จริงแล้ว อำนาจในการบริหารจัดการบริษัทไทยเหล่านั้นอยู่ในมือของต่างชาติ

เหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะกฎหมายไทยใช้เกณฑ์วัดสัญชาติบริษัทจากจำนวนหุ้นที่ถือว่าเกินครึ่งหนึ่งหรือไม่ (ถ้ามีคนไทยถือหุ้นเกินครึ่ง ก็ถือว่าเป็นบริษัทไทย) มิได้ดูจากอำนาจในการบริหารจัดการ แต่งตั้งกรรมการ หรือสิทธิในการลงคะแนนเสียง ในทางปฏิบัติ กลุ่มผู้ถือหุ้นใหญ่ (ซึ่งอาจเป็นนอมินี) อาจได้หุ้นบุริมสิทธิแทนหุ้นสามัญ ซึ่งแม้จะตราราคาเท่ากัน แต่มีน้ำหนักในการลงคะแนนไม่เท่ากัน เช่น 10 หุ้นบุริมสิทธิอาจออกเสียงได้เท่ากับ 1 หุ้นสามัญ ทำให้อำนาจในการบริหารจัดการบริษัทจริงๆ อยู่กับผู้ถือหุ้นส่วนน้อยก็เป็นได้

การใช้จำนวนหุ้นเป็นเกณฑ์จึงไม่ได้สะท้อนอำนาจในการควบคุมบริษัทตามสภาพที่เป็นจริง

ด้วยวัฒนธรรมการทำธุรกิจแบบไทยๆ ซึ่งการถือหุ้นแทนเป็นเรื่องสามัญธรรมดา ทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่จริงจัง แม้ว่าพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 36 ว่า การถือหุ้นแทนคนต่างด้าว เพื่อให้คนต่างด้าวสามารถประกอบธุรกิจโดยหลีกเลี่ยงบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ เป็นเรื่องผิดกฎหมายก็ตาม แต่ที่ผ่านมา ไม่ปรากฏว่ามีการตรวจสอบเรื่องดังกล่าวอย่างจริงจัง

คุณวีระยุทธจึงสรุปว่า ผลที่ตามมาก็คือ ในโลกแห่งความจริง ธุรกิจค้าปลีกไทยเปิดเสรีเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดเป็นลายลักษณ์อักษร และเกินกว่าระดับที่ผูกผันกับองค์การการค้าโลก เนื่องจากทุนต่างชาติเข้ามาแข่งขันในธุรกิจค้าปลีกไทยได้โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎเกณฑ์กั้นขวางใด ๆ เพราะแปลงกายมาในรูปบริษัทไทย จึงอยู่ภายใต้กฎหมายเสมือนหนึ่งเป็นนิติบุคคลไทย

สภาพของธุรกิจค้าปลีกไทย จึงเป็นอีกหนึ่งภาพสะท้อนของการบริหารจัดการเศรษฐกิจแบบไทยๆ ซึ่งนิยามได้ว่า มั่ว ตามมีตามเกิด ไร้กฎเกณฑ์กติกา (แม้จะมีกฎเกณฑ์กติกาเขียนอยู่ชัดเจนก็ตาม) ไร้การบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เลี่ยงกฎหมายกันสนุกสนาน และปกป้องทุนใหญ่ยิ่งชีพ ขณะที่ไม่เห็นหัวทุนเล็กแม้เพียงนิด

 

เชิงอรรถ 

[1] ต่อมา บทความนี้ถูกนำมาตีพิมพ์ใน การต่อสู้ของทุนไทย. ผาสุก พงษ์ไพจิตร, บรรณาธิการ. (2549). กรุงเทพฯ: มติชน.

 

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 24 กรกฎาคม 2549