Post Washington Consensus

ท้ายการประชุมสุดยอดผู้นำกลุ่ม G-20 เพื่อผลักดันการปฏิรูประบบกำกับดูแลระบบการเงินโลกในยุคหลังวิกฤตการณ์ซับไพรม์ ที่กรุงลอนดอน เมื่อเดือนเมษายน 2009 กอร์ดอน บราวน์ (Gordon Brown) นายกรัฐมนตรีแห่งสหราชอาณาจักร ซึ่งเป็นเจ้าภาพของการประชุม ได้กล่าวประโยคสำคัญว่า “ฉันทมติแห่งวอชิงตันแบบเก่าได้จบสิ้นลงแล้ว” (“The old Washington Consensus is over.”)

ประโยคดังกล่าวสะท้อนกระแสความคิดร่วมสมัยของเหล่านักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากที่มองว่า วิกฤตการณ์การเงินครั้งนี้ไม่ใช่แค่ปัญหาทางเทคนิค ปัญหาจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคผิดพลาด หรือปัญหาจากความไร้สามารถหรือความฉ้อฉลของตัวละครต่างๆ ในตลาดการเงิน เพียงเท่านั้น แต่ลึกลงไป มันเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างจากอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ทางเศรษฐกิจ (Neoliberalism) โดยเป็นผลพวงจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจตามแนวทาง “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” (Washington Consensus) ซึ่งครอบงำการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจโลก ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เรื่อยมา

“ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” เป็นศัพท์ที่จอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson) นิยามขึ้นเมื่อปี 1989 เพื่อใช้เรียกชุดของนโยบายเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ 10 ประการ ซึ่งเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายหลักที่องค์กรโลกบาลทางเศรษฐกิจ เช่น กองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารโลก รวมทั้งรัฐบาลสหรัฐอเมริกา (ซึ่งล้วนมีสำนักงานใหญ่อยู่ที่กรุงวอชิงตัน ดีซี) เสนอต่อประเทศกำลังพัฒนา ทั้งในรูปของคำแนะนำเชิงนโยบาย การใช้เป็นเกณฑ์ประเมินผลงานด้านเศรษฐกิจ และการเป็นเงื่อนไขประกอบการขอกู้ยืมเงิน (Loan Conditionalities) เพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ หรือเพื่อเสริมฐานะทุนสำรองระหว่างประเทศในช่วงวิกฤตการณ์การเงิน เป็นต้น

ภายหลัง ศัพท์คำนี้ได้ถูกนำไปใช้ในความหมายที่กว้างขึ้นโดยกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ บ้างก็ใช้ทดแทนคำว่า “เสรีนิยมใหม่” บ้างใช้เป็นตัวแทนของระบบทุนนิยมเสรีในยุคโลกาภิวัตน์ บ้างใช้เสมือนหนึ่งคำว่า “ลัทธิบูชาตลาดเสรี” (Market Fundamentalism) เลยทีเดียว

กล่าวโดยสรุป ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ประกอบด้วยนโยบายเศรษฐกิจหลัก ดังต่อไปนี้

(1) การเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ (Economic Liberalization) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปิดเสรีการค้า การเงิน และการลงทุน เพื่อให้กลไกตลาดทำงานอย่างเสรีและมีประสิทธิภาพ โดยไม่มีอุปสรรคกีดขวางการไหลเวียนของการค้า การเงิน และการลงทุนระหว่างประเทศ

(2) การลด –ละ- เลิกการกำกับและควบคุมโดยรัฐ (Deregulation) โดยลด-ละ-เลิกบทบาทของรัฐในการเข้าแทรกแซงตลาด โดยจำกัดบทบาทของรัฐเหลือเป็นเพียงผู้ออกกฎกติกาและคุ้มครองดูแลรักษากฎกติกา ซึ่งไม่ขัดขวางการทำงานของตลาดและบั่นทอนเสรีภาพทางเศรษฐกิจของภาคเอกชน รวมถึงอำนวยความสะดวกและส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชน

(3) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) หรือการเพิ่มระดับความเป็นเจ้าของโดยเอกชนในสมบัติของสาธารณะ เช่น การให้บริษัทเอกชนเข้ามาประกอบกิจการที่เคยทำโดยรัฐวิสาหกิจ การกระจายหุ้นของรัฐวิสาหกิจเข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์ การยกเลิกการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจแล้วเปิดโอกาสให้เกิดการแข่งขันกับบริษัทเอกชน เป็นต้น

(4) การรักษาเสถียรภาพของระดับราคาในระบบเศรษฐกิจ (Price Stabilization) เป้าหมายหลักในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคคือ การธำรงอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำและสามารถควบคุมได้ ธนาคารกลางจำนวนมากเลือกใช้นโยบายกำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Targeting Policy) โดยประกาศระดับอัตราเงินเฟ้อเป้าหมายในแต่ละปีอย่างเปิดเผยและโปร่งใส และใช้เครื่องมือทางการเงิน เช่น อัตราดอกเบี้ยนโยบาย ในการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ในส่วนของรัฐบาลก็ผสมผสานการใช้นโยบายการคลัง ด้วยการรักษาวินัยทางการคลัง เพื่อลดแรงกดดันต่อเงินเฟ้อด้วย

นโยบายเศรษฐกิจหลักข้างต้นล้วนอยู่บนฐานคิดที่เชื่อมั่นในการตัดสินใจของปัจเจกบุคคล ระบบตลาดเสรี และกรรมสิทธิ์เอกชน ซึ่งล้วนเป็นเสาหลักของระบบทุนนิยม นโยบายหลักเหล่านี้เน้นสร้างบรรยากาศที่ส่งเสริมการค้าและการลงทุนของภาคเอกชน รวมทั้งเป็นมิตรต่อกระบวนการผลิตและการแลกเปลี่ยนระหว่างประเทศ โดยรัฐบาลรับบทเพียงตัวประกอบริมขอบเวที แต่ให้ภาคเอกชน ทั้งผู้ผลิตภายในประเทศ บรรษัทข้ามชาติ (Multinational Corporations – MNCs) สถาบันการเงิน และเหล่านักลงทุนการเงิน เป็นพระเอกและผู้เล่นหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ

เมื่อเศรษฐกิจโลกเข้าสู่ภาวะตกต่ำอย่างหนัก อันเป็นผลพวงจากความล้มเหลวของการทำงานของตลาดการเงิน ซึ่งทำงานอยู่บนฐานของความโลภส่วนตน แต่ไร้ซึ่งการกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ เต็มไปด้วยโครงสร้างสิ่งจูงใจที่บิดเบือน (Moral Hazard) และผลประโยชน์ทับซ้อน ทำให้ตลาดไม่สามารถทำงานได้อย่างสมบูรณ์และไม่มีประสิทธิภาพเหมือนดังคำทำนายของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมาตรฐาน

ผู้คนทั่วโลกตั้งคำถามท้าทาย “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” อย่างหนักหน่วง ในฐานะปัจจัยสำคัญที่นำพาเศรษฐกิจโลกเข้าสู่ภาวะวิกฤตรุนแรง เกิดกระแสด้านกลับต่อฉันทมติแห่งวอชิงตัน เช่น การเรียกร้องระบบกำกับดูแลตลาด โดยเฉพาะตลาดการเงิน เพื่อจัดการกับปัญหาผลกระทบภายนอกด้านลบ (Negative Externalities) ที่เกิดจากตลาดการเงิน โดยไม่ให้การแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนขัดกับผลประโยชน์ส่วนรวมของสังคม รวมถึง การสนับสนุนบทบาทของรัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่มุ่งเน้นเป้าหมายด้านการจ้างงานเป็นสำคัญ เป็นต้น

ภูมิทัศน์ของเศรษฐกิจโลกยุคหลังวิกฤตการณ์ซับไพรม์จึงมีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก จุดสำคัญคือ รัฐบาล ซึ่งถูกลดบทบาทลงไปมากในยุคเสรีนิยมใหม่ จะกลับมามีบทบาททางเศรษฐกิจโดยเป็นผู้เล่นหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจอีกครั้ง ทั้งตามสภาพเศรษฐกิจที่มิอาจหลีกเลี่ยงได้ และตามกระแสเรียกร้องจากสังคมที่ความศรัทธาต่อตลาดลดลง บทบาทที่สำคัญของรัฐในห้วงเวลานี้ ได้แก่

(1) การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยการกระตุ้นเศรษฐกิจ แทนที่ความต้องการใช้จ่ายของภาคเอกชน (ภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจ) ที่อ่อนแรงลง ผลลัพธ์ก็คือ รัฐบาลต้องดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล โดยการเพิ่มการใช้จ่ายภาครัฐและการลดภาษี

(2) การช่วยเหลือดูแลด้านสวัสดิการแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ โดยเฉพาะกลุ่มคนจน และกลุ่มแรงงานรายได้ต่ำ และการปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม

(3) การให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สถาบันการเงิน และธุรกิจบางประเภท เช่น อุตสาหกรรมรถยนต์ ที่ล้มละลาย ในหลายกรณี รัฐบาลเข้าไปเป็นเจ้าของวิสาหกิจเอกชน หรือเข้าไปมีบทบาทในการกำกับควบคุมทิศทางและการทำงานของวิสาหกิจเอกชนในบางระดับ

(4) การมีบทบาทในการกำกับดูแลในระบบเศรษฐกิจมากขึ้น เช่น การกำกับดูแลระบบสถาบันการเงิน การกำกับดูแลการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ เพื่อสร้างเสถียรภาพ และลดความเสี่ยงของระบบเศรษฐกิจ รวมถึงการกำกับดูแลตลาดเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ

ปรากฏการณ์ “เคลื่อนออกจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน” ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในสหรัฐอเมริกาเท่านั้น แต่เกิดขึ้นไปทั่วโลก ผลพวงที่ตามมาคือ ภาครัฐในอนาคตมีแนวโน้มที่จะมีขนาดใหญ่ขึ้น ขนาดที่ใหญ่ขึ้นมาพร้อมกับภาระที่มากขึ้นด้วย โดยเฉพาะภาระหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นจากการใช้งบประมาณขาดดุลและการก่อหนี้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ รวมถึงภาระทางการคลังระยะสั้นจากนโยบายช่วยเหลือด้านสวัสดิการเฉพาะหน้า เช่น เงินช่วยเหลือคนว่างงาน และระยะยาวจากนโยบายปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม เช่น ระบบการประกันสุขภาพ การสร้างตาข่ายรองรับทางสังคม (Social Safety Net)

เช่นนี้แล้ว ถึงแม้ว่า เศรษฐกิจอาจจะฟื้นตัวในระยะเวลาอันใกล้จากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐ จนภาคเอกชนอาจจะพอฟื้นตัวและเข้ามารับไม้ต่อในการเคลื่อนเศรษฐกิจไปข้างหน้าผ่านการบริโภคและการลงทุนภาคเอกชนได้อีกครั้ง แต่ภาพของเศรษฐกิจโลกในอนาคตคงยังไม่สดใสกาววาว เพราะทรัพยากรในอนาคตส่วนหนึ่งต้องถูกกันไว้สำหรับชำระกรรมเก่าที่ก่อไว้ในช่วงวิกฤต (เช่น ต้องใช้คืนหนี้เงินกู้ รวมถึงอาจจะต้องขึ้นภาษีเพื่อชดเชยการขาดดุลในช่วงวิกฤต) ความต้องการใช้จ่ายมวลรวมของระบบเศรษฐกิจในอนาคตจึงจะถูกฉุดรั้งไว้ระดับหนึ่งภายใต้ข้อจำกัดเชิงทรัพยากร คาดว่าเศรษฐกิจของประเทศที่เผชิญวิกฤตรอบนี้และเศรษฐกิจโลกคงเติบโตไปข้างหน้าได้อย่างจำกัด ส่งผลให้การเติบโตของการค้าโลกในอนาคตชะลอตัวด้วยเช่นกัน

ปัจจัยทั้งหมดนี้ทำให้นโยบายเศรษฐกิจของหลายประเทศในโลก โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาที่พึ่งพิงภาคส่งออกเป็นเชื้อเพลิงหลักในการสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจ หันมาให้ความสำคัญกับตลาดในประเทศเพิ่มมากขึ้น (Domestic-led Growth Policy) โดยเน้นการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการใช้จ่ายในประเทศมากขึ้น และลดระดับการพึ่งพิงภาคส่งออกลง

มนต์ตราของฉันทมติแห่งวอชิงตันกำลังเสื่อมถอยลง พร้อมกับความเสื่อมถอยทางอำนาจเศรษฐกิจและการเมืองของสหรัฐอเมริกา จนห่างไกลจากความเป็นผู้นำเดี่ยวของโลกลงทุกที

 

ตีพิมพ์: หนังสือ Macrotrends: ภูมิทัศน์เศรษฐกิจโลกใหม่และการปรับตัวของไทย (2552) สมาคมเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ และ สำนักพิมพ์ openbooks

Print Friendly