เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2548 คุณพันศักดิ์ วิญญรัตน์ กล่าวในการประชุมเพื่อเตรียมความพร้อมในการยกร่างนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลชุดใหม่ ซึ่งเป็นข่าวตามหน้าหนังสือพิมพ์ทั่วไปว่า  ระดับทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยสูงเกินไป ขณะนี้อยู่ที่ 49,000 ล้านเหรียญ ขณะที่ระดับที่เหมาะสมควรจะอยู่ที่ 32,000 ล้านเหรียญ ดังนั้น ควรนำ “อำนาจซื้อส่วนเกิน” หรือ “รายได้ส่วนเกิน”  ดังกล่าว มาใช้ลงทุนภายในประเทศ

ผมมีข้อสังเกตต่อประเด็นข่าวดังกล่าว ดังนี้

ประการที่หนึ่ง ตัวเลขระดับทุนสำรองฯ ที่คุณพันศักดิ์อ้างว่า “เหมาะสม”  (32,000 ล้านเหรียญ) มีที่มาทางวิชาการอย่างไร ใช้ระเบียบวิธีวิจัยแบบใด โมเดลมีหน้าตาอย่างไร  หากเป็นตัวเลขที่นึกคิดเอาเอง ย่อมเลื่อนลอย ยากที่จะใช้เป็นฐานในการกำหนดนโยบายที่เหมาะสม  ถ้าไม่รู้ว่าระดับที่ “เหมาะสม” อยู่ที่ไหน ย่อมไม่รู้ว่า ปัจจุบัน มัน “มากไป” หรือ “น้อยไป”  หรือ มากไปขนาดไหน หรือมากจนน่าเป็นห่วงแล้วหรือยัง

ประการที่สอง  การพิจารณาเพียง “ขนาด” ของทุนสำรองฯ ที่ประเทศสะสมไว้ ก็ยังไม่เพียงพอในการติดสินใจเชิงนโยบาย  หากต้องพิจารณา “โครงสร้าง” ของทุนสำรองฯ ด้วย   แม้ประเทศมีขนาดของทุนสำรองฯมาก แต่มีที่มาจากการก่อหนี้ระยะสั้น หรือเป็นเงินลงทุนต่างประเทศในสินทรัพย์ระยะสั้น เช่น เก็งกำไรในตลาด  ทุนสำรองฯ ที่เพิ่มขึ้นจากกิจกรรมลักษณะนี้ จะอยู่กับเราไม่นาน  แม้เงินไหลเข้าเร็ว เข้ามาก ก็ไหลออกได้เร็วและมากเช่นกัน

ประการที่สาม  ตามทฤษฎีแล้ว หากประเทศใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ เช่น ประเทศไทยในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ 2540  ก็ต้องการทุนสำรองฯ จำนวนมากระดับหนึ่ง เพื่อให้เพียงต่อต่อการเข้าแทรกแซงค่าเงินเมื่อค่าเงินผันผวนออกจากระดับที่กำหนดไว้ให้คงที่  เช่น เมื่อค่าเงินบาทอ่อนตัวลง ก็นำเงินสำรองฯ ที่เป็นดอลล่าร์ออกขาย เพื่อพยุงค่าเงินบาทให้กลับสู่ระดับเดิม

แต่หากประเทศใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว ที่ปล่อยให้ค่าเงินเปลี่ยนแปลงตามกลไกตลาด ไม่ต้องมีการแทรกแซงค่าเงิน หรือแทรกแซงน้อยมาก เช่นประเทศไทยในปัจจุบัน  ความจำเป็นที่จะต้องมีทุนสำรองฯ จำนวนมากๆ ไว้คอยปกป้องค่าเงิน ย่อมลดน้อยลง

จึงไม่แปลกใจ ที่หลายคนคงรู้สึกว่า ระดับทุนสำรองฯ ในปัจจุบัน ที่ 49,000 ล้านเหรียญ อาจสูงเกินความจำเป็น เพราะเป็นระดับที่สูงกว่าในยุคอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ ในช่วงก่อนเกิดวิกฤต 2540 ซึ่งอยู่ที่ระดับประมาณ 30,000 ล้านเหรียญ เสียอีก

ประการที่สี่  การมีทุนสำรองฯ จำนวนมาก ด้านหนึ่ง แสดงความมั่นคงเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจ และลดโอกาสเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ  แต่อีกด้านหนึ่ง การถือทุนสำรองฯ ก็มี “ต้นทุน(ค่าเสียโอกาส)” เช่นกัน ซึ่งได้แก่ส่วนต่างของผลได้จากการถือทุนสำรอง เช่น อัตราดอกเบี้ยที่ได้จากการถือสินทรัพย์ที่เป็นดอลล่าร์ กับผลได้จากการนำเงินส่วนนั้นไปลงทุนอย่างอื่น หรืออัตราดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะของประเทศ เพราะถือเงินสำรองฯ ไว้ แทนที่จะเอาไปใช้หนี้   หากถือทุนสำรองฯ ไว้ในระดับที่ทำให้ผลได้จากการถือทุนสำรองฯ ต่ำกว่าผลได้จากการลงทุนอื่น  การถือทุนสำรองฯ ในระดับนั้นก็ไม่เหมาะสม

นอกจากนั้น การถือทุนสำรองฯ ต้องพิจารณาต้นทุนทางการคลัง จากหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น ด้วย   โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากทางการเลือกที่จะขายหลักทรัพย์รัฐบาล เพื่อตัดตอนการเพิ่มขึ้นของปริมาณเงินในระบบ ในระหว่างที่เงินต่างประเทศไหลเข้า

เพราะว่า เมื่อเงินต่างประเทศไหลเข้า เช่น ผู้ส่งออกได้รายได้จากการส่งออก หรือเงินทุนต่างชาติไหลเข้ามาลงทุนในประเทศ  ธนาคารกลางจะรับซื้อดอลล่าร์ (ทุนสำรองฯเพิ่มขึ้น) ทำให้เงินบาทไหลเข้าระบบ  หากทางการเลือกที่จะคุมปริมาณเงินระบบ อาจตัดตอนการเพิ่มขึ้นของปริมาณเงินในระบบ โดยนำหลักทรัพย์ของทางการออกขาย  การขายหลักทรัพย์ ทำให้เงินบาทไหลกลับสู่ธนาคารกลาง ส่วนผู้ซื้อได้หลักทรัพย์ถือไว้ในฐานะเจ้าหนี้ของรัฐ  ทำให้ภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

ประการที่ห้า   จากพื้นฐานทางทฤษฎีตามข้อสังเกตประการที่สามและสี่ อาจเป็นช่องว่าง ให้นักการเมืองใช้เป็นเหตุผลในการนำเงินสำรองฯ ไป “ถลุง” ใช้จ่าย อย่างไม่รอบคอบ ไม่มีประสิทธิภาพ โดยอ้างว่า มีทุนสำรองฯ มากเกินพอแล้ว  โดยเฉพาะในยุคที่รัฐบาลต้องมุ่งหาเงินจากทุกซอกทุกมุมมาใช้จ่ายในโครงการประชานิยมมูลค่ามหาศาล ตามที่ได้หาเสียงไว้

หากสมมติว่าเรามีทุนสำรองฯ มากไปจริง  ก็ใช่ว่า เราควรจะนำมาใช้ “อย่างไรก็ได้”  หากต้องพิจารณาอย่างถี่ถ้วนว่า การนำทุนสำรองฯ ไปใช้ประโยชน์เป็นไปอย่างคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือไม่ ต้องมีการจัดลำดับก่อนหลังกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ควรนำไปใช้   ไม่ใช่รัฐบาลอยากนำเงินสำรองฯ มาลงทุนในโครงการตามใจฉัน หรือใช้ในโครงการประชานิยม ที่มุ่งหวังคะแนนนิยมทางการเมืองต่อรัฐบาล แต่ไม่ได้ให้ผลตอบแทนแก่สังคมเศรษฐกิจไทยอย่างคุ้มค่ามาก

ประการที่หก  ตามกฎหมาย รัฐบาลไม่มีอำนาจเจียดเงินสำรองฯ ไปใช้ตามใจชอบได้  หน่วยงานที่ดูแลเรื่องทุนสำรองฯ คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)   หากต้องการนำทุนสำรองฯ ไปใช้อย่างอื่นต้องมีการแก้กฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับธนาคารแห่งประเทศไทย  ดังเช่นที่รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์เคยมีข้อเสนอเรื่องการรวมบัญชีฯ เพื่อนำทุนสำรองฯ บางส่วนไปใช้หนี้กองทุนเพื่อการพัฒนาและฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน แต่ถูกคัดค้านจนล้มเลิกไป

ผมเห็นว่า รัฐบาลไม่ควรเข้าไปแทรกแซงการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของ ธปท. ซึ่งควรมีอิสระในการดำเนินนโยบายการเงิน

รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง มักมีแนวโน้มที่จะใช้จ่ายมาก เพื่อเอาใจฐานเสียง แต่ไม่สนใจหารายได้เข้ารัฐ เช่น ขึ้นภาษี เพราะเสียคะแนนนิยมทางการเมือง  รัฐบาลเลือกตั้งในหลายประเทศ จึงชอบหาวิธี “มักง่าย” ในการหารายได้ ที่ไม่ต้องกระทบฐานเสียง เช่น พิมพ์ธนบัตรเพิ่ม กู้เงิน  ซึ่งส่งผลเสียต่อประเทศในระยะยาว

ยิ่งรัฐบาลที่ชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลาย ด้วยคำสัญญาประชานิยมราคาแพง ด้วยแล้ว รัฐบาลยิ่งมีโอกาสที่จะใช้จ่ายมาก ก่อหนี้มาก และสามารถผ่านกฎหมาย เพิ่มอำนาจตัวเอง ลดอำนาจองค์กรอื่นที่ขวางทางตน ได้ง่าย  โดยปราศจากการควบคุมตรวจสอบที่เข้มแข็งพอ

สถานการณ์เช่นนี้  สังคมยิ่งต้องการความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของธนาคารกลางอย่างสูงยิ่ง เพื่อคานอำนาจกับรัฐบาล ที่อาจมุ่งหวังสร้างคะแนนนิยมทางการเมืองให้ตัวเอง โดยละเลยผลเสียต่อประเทศในระยะยาว

การลิดรอนอำนาจทั้งทางกฎหมาย และทางปฏิบัติ ของธนาคารกลาง อาจส่งผลเสียอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจ  โดยเฉพาะในยุคที่ภาคการเมืองขาดการกำกับและตรวจสอบอย่างเป็นอิสระทั้งจากรัฐสภา องค์กรอิสระ และภายในตัวกระบวนการกำหนดนโยบายเอง

ข้อถกเถียงเรื่องการนำทุนสำรองฯ ที่มากเกินไปมาใช้ลงทุน หรือข้อถกเถียงเรื่องการแยกอำนาจกำกับและตรวจสอบธนาคารพาณิชย์ออกจากธนาคารแห่งประเทศไทย จึงเป็นเรื่องที่สังคมไทยต้องให้ความสนใจเป็นพิเศษ  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากรัฐบาลเปลี่ยนตัวผู้ว่าการธนาคารกลางให้เป็นคนที่ตนสามารถควบคุมได้ สั่งการได้โดยง่าย

ประการที่เจ็ด  หากสมมติว่า รัฐบาลสามารถกันเงินสำรองฯ บางส่วนออกมาใช้จ่ายได้จริง ด้วยวิธีการใดก็ตาม ในทางที่เพิ่มปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจ ย่อมส่งผลต่อเศรษฐกิจ โดยมีโอกาสสูงที่จะก่อให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อ ซึ่งธนาคารกลางกำหนดเป้าหมายดูแลอยู่  นอกจากนั้น อาจส่งผลให้อัตราแลกเปลี่ยนอ่อนตัวลงด้วย  อีกทั้ง อัตราดอกเบี้ยที่ลดลงอีกจากสภาพคล่องที่เพิ่มขึ้น อาจส่งผลลบต่อการดึงดูดเงินตราต่างประเทศให้เข้ามาลงทุนภายในประเทศได้

 

ตีพิมพ์: หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันศุกร์ที่ 11 กุมภาพันธ์ 2548