ในการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 16 มกราคม 2550 สภาร่างรัฐธรรมนูญได้คัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิ เพื่อแต่งตั้งเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 25 คน ซึ่งล้วนเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก่ นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์ นายจรัญ ภักดีธนากุล นายวิชา มหาคุณ นพ.ชูชัย ศุภวงศ์ ศ.สมคิด เลิศไพฑูรย์ นายคมสัน โพธิ์คง ผศ.ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย นายพิสิฐ ลี้อาธรรม นายไพบูลย์ วราหะไพฑูรย์ นายปกรณ์ ปรียากร ศ.เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม ศ.ไชยยศ เหมะรัชตะ นายธนพิชญ์ มูลพฤกษ์ รศ.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นายนุรักษ์ มาประณีต นายประพันธ์ นัยโกวิท นางสาวพวงเพชร สารคุณ นายไพโรจน์ พรหมสาส์น นายมานิจ สุขสมจิตร นายวิทยา งานทวี รศ.วุฒิสาร ตันไชย รศ.ศรีราชา เจริญพานิช นางสดศรี สัตยธรรม นายสนั่น อินทรประเสริฐ และนางอังคณา นีละไพจิตร

รวมกับผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ได้รับการเสนอชื่อจากประธานคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ อีก 10 คน อันได้แก่ น.ต.ประสงค์ สุ่นศิริ นายอัชพร จารุจินดา นางกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ รศ.ธงทอง จันทรางศุ นายเดชอุดม ไกรฤทธิ์ นายธนบูลย์ จิรานุวัฒน์ นายมนตรี ศรีเอี่ยมสะอาด นายวิจิตร วิชัยสาร นายสุพจน์ ไข่มุกด์ และพล.อ.อัฏฐพร เจริญพานิช

ที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 22 มกราคม 2550 ได้พิจารณาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 35 คน ตามรายชื่อข้างต้น ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการยกร่างฯ มีหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญ โดยต้องจัดทำคำชี้แจงด้วยว่าร่างรัฐธรรมนูญใหม่มีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540 ในเรื่องใด ด้วยเหตุผลใด โดยส่งร่างฯ และคำชี้แจงไปยังสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสถาบันอุดมศึกษา รวมทั้งต้องเผยแพร่ร่างฯ และจัดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน

ในส่วนของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น สามารถแปรญัตติแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญได้ แต่ต้องมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญลงชื่อรับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 (10 คน จากทั้งหมด 100 คน) กระนั้นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 ได้จำกัดสิทธิการแปรญัตติของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญไว้อย่างจำกัด โดยมาตรา 27 วรรค 2 ระบุว่าสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ได้ยื่นขอแปรญัตติหรือรับรองคำแปรญัตติ ของสมาชิกคนอื่นแล้ว จะไม่สามารถยื่นขอแปรญัตติอีกหรือไม่สามารถรับรองคำแปรญัตติของสมาชิกคนอื่น ได้อีก เช่น หากนาย ก. ยื่นขอแปรญัตติ โดยที่มี นาย ข. เป็นผู้รับรองคนหนึ่ง ตัวนาย ข. ก็ไม่สามารถยื่นขอแปรญัตติได้อีก กระทั่งไม่สามารถให้การรับรองการยื่นขอแปรญัตติของสมาชิกคนอื่นได้อีก

นั่นหมายความว่า สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมีบทบาทในการยื่นขอแปรญัตติได้อย่างจำกัดมาก อย่างมากที่สุดก็เพียง 10 ญัตติ ยิ่งหากมีข้อสมมติในการวิเคราะห์ว่าสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่ เป็นกรรมาธิการยกร่างฯ 25 คน จะไม่แปรญัตติหรือรับรองการแปรญัตติแก้ไขร่างฯ ของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ด้วยแล้ว จะมีการขอแปรญัตติได้สูงสุดเพียง 7 ญัตติเท่านั้น

ขั้นตอนต่อไป คณะกรรมาธิการยกร่างฯ จะพิจารณาความเห็นขององค์กรต่างๆ และคำขอแปรญัตติ โดยต้องแสดงเหตุผลในการแก้ไขหรือไม่แก้ไขตามนั้น และให้ยื่นร่างฯ สุดท้ายต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ การพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญไม่ให้มีการพิจารณาเป็นรายมาตรา แต่ให้พิจารณาทั้งฉบับ โดยพิจารณาเฉพาะมาตราที่สมาชิกยื่นขอแปรญัตติหรือตามข้อเสนอของกรรมาธิการยก ร่างรัฐธรรมนูญ โดยจะแปรญัตติแก้ไขเพิ่มอีกไม่ได้นอกจากต้องมีเสียง 3 ใน 5 ของสภาร่างรัฐธรรมนูญให้ความเห็นชอบ

เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในสมัยจัดทำรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540 จะเห็นว่า สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในสมัยนั้นมีบทบาทในการขอแปรญัตติเพื่อแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะกรรมาธิการยกร่างฯ อย่างเต็มที่ ไม่ได้ถูกจำกัดอำนาจเหมือนดังปัจจุบัน

ในชุด 2540 เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างฯ จำนวน 29 คน ซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน และ ศ.บวรศักดิ์ อุวรรโณ เป็นเลขานุการ ทำหน้าที่กำหนดกรอบในการจัดทำร่างฯ รับฟังความเห็นเบื้องต้นจากประชาชน ยกร่างฯ แรกแล้วเสร็จ และสภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติรับหลักการของร่างฯ แรก ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ มาทำหน้าที่ทบทวนแก้ไขร่างฯ ตามความคิดเห็นของประชาชน และคำแปรญัตติจากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ

สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ต้องการแปรญัตติแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ สามารถยื่นคำขอแปรญัตติได้เป็นรายมาตราเป็นลายลักษณ์อักษร โดยไม่มีข้อจำกัดใด ๆ เช่น ไม่ต้องมีผู้รับรองขั้นต่ำ ไม่มีข้อจำกัด 1 คนได้ 1 ครั้ง ดังกระบวนการปัจจุบัน และการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในขั้นแปรญัตติก็เป็นการพิจารณาอย่างเปิดเผยในที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญเรียงเป็นรายมาตรา

ต่อมา คณะกรรมาธิการยกร่างฯ จะเชิญผู้ขอแปรญัตติแก้ไขมาชี้แจง หากผู้แปรญัตติพอใจก็ไม่ต้องอภิปรายในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ไม่เช่นนั้นก็สามารถสงวนคำแปรญัตติไว้อภิปรายเพื่อลงมติในการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ

เห็นได้ว่า กระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในปี 2550 ได้ถูกออกแบบมาให้ยึดตามร่างฯ ของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ เป็นหลัก สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญทั่วไปมีอุปสรรคในการแก้ไขร่างฯ ให้แตกต่างจากฉบับของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ สิทธิอำนาจของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้ร่วมเป็นคณะกรรมาธิการยก ร่างฯ ในการพิจารณาแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญถูกจำกัดมาก ไม่สามารถมีส่วนร่วมได้มากดังกระบวนการในปี 2540

การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ 2550 จึงอยู่ภายใต้อุ้งมือของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ การพิจารณาภูมิหลังและตัวตนของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ อาจช่วยให้เราสามารถทำนายหน้าตาในอนาคตของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้บ้าง

สัดส่วนของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งมีจำนวนรวม 35 คน ประกอบด้วย

1. กลุ่มข้าราชการหรือพนักงานของรัฐที่ทำงานธุรการในองค์กรอิสระ 9 คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงยุติธรรม, รองปลัดกระทรวงยุติธรรม, เลขาธิการศาลรัฐธรรมนูญ, รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา 2 คน, รองเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง, เลขาธิการสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา, ที่ปรึกษาประจำสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และเจ้ากรมพระธรรมนูญทหาร

2. นักวิชาการ 9 คน ในจำนวนนี้ท่านหนึ่งเป็นอดีตนักวิชาการและอดีตกรรมการป้องกันและปราบปรามการ ทุจริตแห่งชาติ ส่วนอีกท่านหนึ่งเป็นอาจารย์พิเศษด้านกฎหมาย และเป็นอดีตอัยการ

3. ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ 7 คน ได้แก่ กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, กรรมการการเลือกตั้ง 2 คน, ตุลาการรัฐธรรมนูญ และสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 3 คน

4. อดีตข้าราชการประจำ 3 คน จากกระทรวงต่างประเทศ 1 คน และกระทรวงมหาดไทย 2 คน

5. ผู้พิพากษาศาลฎีกา 2 คน ในจำนวนนี้ ท่านหนึ่งนับรวมเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญไปด้วยแล้ว (ในคณะกรรมาธิการยกร่างฯ มีผู้ที่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาทั้งสิ้น 6 คน)

6. นักธุรกิจ 2 คน ในจำนวนนี้ ท่านหนึ่งนับรวมเป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไปด้วยแล้ว

7. รองประธานศาลปกครองสูงสุด 1 คน

8. สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ 1 คน

9. อัยการ 1 คน (ในคณะกรรมาธิการยกร่างฯ มีผู้ที่เป็นหรือเคยเป็นอัยการทั้งสิ้น 3 คน)

10. ทนายความ 1 คน

11. สื่อมวลชน 1 คน ซึ่งได้นับรวมเป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไปด้วยแล้ว

12. ตัวแทนภาคสังคม 1 คน

จากข้อเท็จจริงข้างต้น จะเห็นว่า ในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญมีสัดส่วนของกลุ่มข้าราชการประจำ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รวมถึง(อดีต)ผู้พิพากษาจำนวนมาก ขณะที่กลุ่มนักวิชาการมีประมาณ 9 คน จาก 35 คน ส่วนตัวแทนภาคสังคมและสื่อมวลชนมีเพียง 2 คน มีอดีตนักการเมืองเพียงคนเดียว

องค์ประกอบของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุด 2550 จึงแตกต่างจากชุด 2540 อย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ชุด 2540 มีอดีตผู้มีประสบการณ์ทางการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน อดีตนักการเมือง นักวิชาการ แต่ไม่มีข้าราชการประจำและผู้ที่ ‘กำลัง’ ดำรงตำแหน่งในหน่วยงานของรัฐเลยแม้แต่คนเดียว นอกเหนือจากข้าราชการบำนาญ อีกทั้งยังมีตัวแทนของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญสายจังหวัดเป็นผู้ประสานงาน กับสมาชิกฯ แต่ละภาค และยังมีประธานคณะกรรมาธิการชุดอื่นทุกชุดของสภาร่างรัฐธรรมนูญร่วมเป็นกรรมาธิการอยู่ด้วย

น่าจับตามองต่อไปว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่มีกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยเป็นอำนาจนำ จะสามารถร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย เปิดพื้นที่ทางการเมือง ยึดหลักเสรีนิยม เคารพสิทธิเสรีภาพของประชาชน เชื่อมั่นในพลังประชาชนตามหลัก 1 คน 1 เสียง อย่างเท่าเทียมกัน และเคารพประชาธิปไตยระบบตัวแทน มากเพียงใด

 

ตีพิมพ์: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2550