สาเหตุพื้นฐานของวิกฤตการณ์ซับไพรม์ที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2007 จนนำไปสู่วิกฤตการณ์เศรษฐกิจตกต่ำในสหรัฐอเมริกา และลุกลามไปทั่วโลกในช่วง 3 ปีหลังมานี้ คือ ความล้มเหลวของการกำกับดูแลระบบการเงินที่ไร้ประสิทธิภาพ

ตัวอย่างของความล้มเหลว ได้แก่ การปล่อยสินเชื่อซับไพรม์ (สินเชื่อที่อยู่อาศัยสำหรับลูกหนี้ชั้นรองที่มีความเสี่ยงสูง) โดยไม่ระมัดระวัง ขาดการกำกับตรวจสอบที่ดี และไม่มีกฎเกณฑ์ที่รัดกุม ความไม่โปร่งใสของระบบสถาบันการเงินสมัยใหม่ซึ่งอนุญาตให้ตั้งนิติบุคคลเฉพาะ (special purpose vehicle – SPV) เพื่อโอนหนี้เสี่ยงออกไปจากงบดุล (balance sheet) ของสถาบันการเงินได้  การที่นวัตกรรมการเงินใหม่ที่มีความซับซ้อน เช่น กระบวนการแปลงหนี้เป็นสินทรัพย์ (securitization) อย่างตราสารที่มีหนี้เป็นประกัน (collateralized debt obligation-CDO) หลายทอด  ซึ่งอาจเริ่มต้นด้วยเจตนาดีที่มุ่งหวังจะกระจายหรือจำกัดความเสี่ยง แต่กลับเป็นผู้สร้างความเสี่ยงเสียเอง เพราะทำให้ความเสี่ยงถูกผลักออกไปจากตัวหลายทอด จนไม่มี “เจ้าภาพ” ในการรับผิดชอบจัดการความเสี่ยง  นอกจากนั้นยังรวมถึงความไร้ประสิทธิภาพของระบบการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของสถาบันการเงิน

วิกฤตการณ์การเงินรอบนี้เป็นประจักษ์พยานชี้ชัดว่า ตลาดการเงินเสรีในยุคโลกาภิวัตน์ไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ได้ทำงานบนฐานของความมีเหตุมีผล ไม่สามารถทำงานได้อย่างสมบูรณ์แบบ ไม่สามารถดูแลจัดการแก้ปัญหาด้วยตัวกลไกตลาดเองได้ และเต็มไปด้วยความไร้เสถียรภาพและความไม่แน่นอน เช่นนี้แล้ว จึงจำเป็นต้องมีกลไกเชิงสถาบันเข้ามาร่วมกำกับดูแล ตรวจสอบ และจัดการตลาดการเงิน เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีเสถียรภาพ มีความรับผิดชอบ มีความยุติธรรมและลดความเสี่ยงในการเกิดวิกฤตการณ์การเงิน พูดง่ายๆ คือ ต้องมีการออกแบบระบบกำกับดูแลภาคการเงินที่ดีนั่นเอง

เพราะเมื่อวิกฤตการณ์การเงินเกิดขึ้น ปัญหาไม่ได้จำกัดวงอยู่เฉพาะในภาคสถาบันการเงิน และต้นทุนไม่ได้ตกแก่สถาบันการเงินที่ล้มละลายเท่านั้น แต่ปัญหายังลุกลามต่อเนื่องไปยังเศรษฐกิจส่วนรวมอีกด้วย นำมาซึ่งปัญหาสินเชื่อขาดแคลน (credit crunch) ซึ่งสร้างความฝืดเคืองแก่ภาคเศรษฐกิจจริง ธุรกิจต้องประสบภาวะขาดทุนหรือล้มละลาย ผู้คนตกงาน กระแสรายได้ในระบบเศรษฐกิจหดหายจากการบริโภคและการลงทุนที่หดตัวลง ส่งผลให้เกิดวงจรเศรษฐกิจตกต่ำ นอกจากนั้น การที่รัฐบาลเข้าไปอุ้มสถาบันการเงินที่มีปัญหาสร้างภาระแก่ประชาชนผู้เสียภาษีอีกด้วย

ท่ามกลางวิกฤตการณ์ซับไพรม์ โจทย์หลักที่ท้าทายสำหรับเศรษฐกิจการเงินยุคต่อไปคือ จะออกแบบระบบกำกับดูแลภาคการเงินที่ดีอย่างไร เพราะกระแสความคิดหลักในเวลานี้มองว่า ระบบการเงินเสรีที่ไร้การกำกับดูแลอย่างสิ้นเชิงคงไม่ใช่ระบบที่พึงปรารถนาของสังคมเศรษฐกิจโลกอีกต่อไปแล้ว กระนั้น ประเด็นหลักของการถกเถียงไม่ได้อยู่ที่ เราจะเลือก “ตลาด” หรือ “รัฐ” แบบขาว-ดำ แต่ประเด็นหลักอยู่ที่ บทบาทของ “รัฐ” ในการทำงานร่วมกับ “ตลาด” อย่างเหมาะสมจะอยู่ตรงไหน จะกำกับอะไร กำกับอย่างไร และกำกับอย่างเข้มข้นในระดับใด

โจทย์ดังกล่าวมิได้เป็นเพียงแบบฝึกหัดทางสติปัญญาของนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์บนหอคอยงาช้างเท่านั้น แต่กลายเป็นวาระแห่งเศรษฐกิจโลก เป็นโจทย์สำคัญที่กำลังถูกถกเถียงอย่างกว้างขวางในหมู่ผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจทั่วโลก รวมถึงเวทีการประชุมใหญ่ด้านเศรษฐกิจโลกอย่างเช่น การประชุมกลุ่ม G-20

ในเดือนพฤศจิกายน 2008 ขณะที่เศรษฐกิจโลกกำลังอยู่ในช่วงตกต่ำอย่างหนัก เหล่าผู้นำของกลุ่ม G-20 ได้ร่วมประชุมกันที่สหรัฐอเมริกา และออกแถลงการณ์เกี่ยวกับตลาดการเงินและเศรษฐกิจโลก ซึ่งมีเนื้อหาว่าด้วยการปฏิรูประบบการเงินโลกเชิงโครงสร้าง และสร้างระบบความร่วมมือระหว่างประเทศ เพื่อให้ตลาดการเงินมีความเข้มแข็ง ก่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืน มีเสถียรภาพ และหลีกเลี่ยงไม่ให้วิกฤตการณ์การเงินเช่นนี้เกิดขึ้นอีกในอนาคต  กลุ่ม G-20 ประกาศว่าจะร่วมกันปฏิรูประบบกำกับดูแลตลาดการเงิน โดยสร้างระบบกำกับดูแลตลาดการเงินที่มีประสิทธิภาพ และทำงานอยู่ภายใต้กรอบแนวคิดเศรษฐกิจเปิดและตลาดเสรี แนวทางหลักของการปฏิรูป ได้แก่

• สร้างความโปร่งใสและความรับผิดในตลาดการเงิน ให้สถาบันการเงินเปิดเผยข้อมูลที่ถูกต้องและสมบูรณ์ครบถ้วนอย่างโปร่งใส ทั้งข้อมูลเกี่ยวกับสถานะทางการเงินและผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ซับซ้อน รวมถึงการออกแบบโครงสร้างสิ่งจูงใจที่ลดความเสี่ยงในระบบการเงิน
• สร้างความเข้มแข็งในการกำกับดูแลตลาดการเงิน โดยยกระดับการกำกับตรวจสอบตลาดการเงิน ผลิตภัณฑ์การเงิน และสถาบันการเงินอย่างครอบคลุมทั่วทุกด้าน การบริหารจัดการความเสี่ยง รวมถึงการออกแบบระบบกำกับดูแลสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating agency) โดยจะออกแบบระบบกำกับดูแลตลาดการเงินให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน และมีศักยภาพในการจัดการปัญหาล่วงหน้าอย่างทันท่วงที โดยไม่ส่งผลกระทบด้านลบต่อการคิดค้นนวัตกรรมและการซื้อขายสินค้าและบริการในตลาดการเงิน
• ส่งเสริมความน่าเชื่อถือของตลาดการเงิน โดยคุ้มครองผู้บริโภคและนักลงทุน แก้ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนในระบบ และป้องกันการกระทำผิดกฎหมายและการฉ้อฉลต่างๆ เป็นต้น
• ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการกำกับดูแลตลาดการเงิน เช่น การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกัน การถ่ายทอดความรู้ในการกำกับดูแล และร่วมกันสร้างระบบสัญญาณเตือนภัยล่วงหน้า
• ปฏิรูปสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น กองทุนการเงินระหว่างประเทศ เพื่อให้สะท้อนสภาพการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลกได้ดีขึ้น ทำงานได้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลก เพิ่มสิทธิและระดับการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิกให้กว้างขวางขึ้น และเพิ่มทรัพยากรและประสิทธิภาพในการทำงานขององค์กร

หลังจากการประชุมสุดยอดที่สหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2009 ผู้นำกลุ่ม G-20 ได้ร่วมประชุมสุดยอดที่สหราชอาณาจักรอีกครั้ง และได้ออกแถลงการณ์ว่าด้วยการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบบการเงินโลก เป็นการบอกเล่าความคืบหน้าในการดำเนินการของกลุ่ม G-20 กำหนดเงื่อนเวลาการลงมือปฏิรูป และเสนอข้อเสนอเชิงลึกที่มีรายละเอียดเพิ่มมากขึ้นกว่าการประชุมครั้งแรก ประเด็นต่างๆ ที่น่าสนใจ ได้แก่

• การออกแบบให้การกำกับดูแลตลาดการเงินต้องคำนึงถึงความเสี่ยงจากเศรษฐกิจมหภาค ตรวจจับสภาพปัญหาและแก้ปัญหาได้อย่างทันท่วงที และเป็นระบบที่ครอบคลุมถึงตลาดการเงินทั้งระบบ รวมทั้งระบบการเงินเงา (shadow banking system) อย่างทั่วถึงครบวงจร
• การกำหนดให้กองทุนการเงิน (hedge fund) และผู้จัดการกองทุนต้องลงทะเบียนกับองค์กรกำกับดูแล และต้องเปิดเผยข้อมูลที่สำคัญเป็นระยะเพื่อให้องค์กรกำกับดูแลสามารถประเมินความเสี่ยงเชิงระบบ (systematic risk) ทั้งส่วนตัวและรวมหมู่ ได้อย่างถูกต้อง
• การยกระดับมาตรฐานการกำกับดูแลในตลาดเครดิตอนุพันธ์ (credit derivative market) เช่น การตั้งสถาบันเคลียร์ริ่งกลาง (central clearing counterparty)
• การจัดตั้งคณะกรรมการเสถียรภาพทางการเงิน (Financial Stability Board) เพื่อสร้างความร่วมมือระดับนานาชาติในการกำกับดูแลระบบการเงินโลกให้มีเสถียรภาพ
• การออกแบบระบบการให้ผลตอบแทนและโบนัสแก่ผู้บริหารสถาบันการเงินให้สอดคล้องสถานะของสถาบันการเงินในระยะยาวและคำนึงถึงมิติด้านเวลาของความเสี่ยงอย่างสอดคล้องเหมาะสม เช่น หากมีการลงทุนที่มีความเสี่ยงเกิดขึ้นในช่วงเวลายาว ไม่ควรจ่ายผลตอบแทนและโบนัสแก่ผู้บริหารสถาบันการเงินให้ครบจำนวนในช่วงเวลาสั้น นอกจากนั้น ข้อมูลเกี่ยวกับผลตอบแทนและโบนัสของผู้บริหารต้องเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างครบถ้วนและโปร่งใส
• การเรียกร้องให้เขตเศรษฐกิจปลอดภาษี (tax haven) ต้องปฏิบัติตามมาตรฐานนานาชาติเกี่ยวกับความโปร่งใสทางภาษี ให้ความร่วมมือในการเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส เพื่อให้ระบบกำกับดูแลทำงานได้อย่างเต็มที่และครอบคลุมทั่วถึงทั่วโลก
• การปฏิรูปมาตรฐานการจัดทำระบบบัญชีให้ถูกต้อง ครบถ้วน เข้าใจง่าย และโปร่งใส

กระแสเรียกร้องให้เกิดการปฏิรูประบบการกำกับดูแลภาคการเงินที่ดังกระหึ่มไปทั่วโลก เพื่อป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจโลกต้องเผชิญวิกฤตการณ์การเงินซ้ำซากอีก ทำให้เชื่อได้ว่า ระบบการเงินโลกแบบเสรีที่ไร้ซึ่งการกำกับดูแลดังเช่นที่เคยเป็นมากำลังจะกลายเป็นอดีต ภูมิทัศน์ของระบบการเงินโลกจะเปลี่ยนแปลงไปมากน้อยเพียงใดคงขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการลงมือสร้างสถาบันกำกับดูแลทั้งในประเทศและระหว่างประเทศในช่วงทศวรรษข้างหน้านี้ แต่แนวโน้มที่หลีกหนีไม่พ้นคือ ตลาดการเงินคงไม่สามารถทำงานเพียงลำพังด้วยตัวเองได้อีกต่อไป แต่ภาครัฐ องค์กรกำกับดูแล และสถาบันการเงินระหว่างประเทศ จะเข้ามามีบทบาทร่วมในการกำกับตรวจสอบมากขึ้น ไม่ว่าสถาบันการเงินหรือนักลงทุนในตลาดการเงินจะชอบหรือไม่ก็ตาม

 

ตีพิมพ์: หนังสือ Macrotrends: ภูมิทัศน์เศรษฐกิจโลกใหม่และการปรับตัวของไทย (2552) สมาคมเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ และ สำนักพิมพ์ openbooks