อ่าน มาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ

– 1 –

ขณะที่ผมกำลังนั่งเขียนต้นฉบับ (13 ตุลาคม 2553) อัตราแลกเปลี่ยนแข็งค่าขึ้นถึงระดับ 29.84 บาทต่อ 1 เหรียญสหรัฐ เทียบกับวันเดียวกันนี้เมื่อปีที่แล้ว อัตราแลกเปลี่ยนอยู่ที่ระดับ 33.31 บาทต่อ 1 เหรียญสหรัฐ เงินบาทที่แข็งค่าขึ้นมากจากภาวะเงินนอกไหลบ่าเข้าประเทศ (โดยเฉพาะในตลาดทุนและตลาดตราสารหนี้) ย่อมกระทบภาคการส่งออกของไทย ซึ่งจะส่งผลบั่นทอนการเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคตอีกทอดหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อเศรษฐกิจไทยพึ่งพิงภาคส่งออกในฐานะเชื้อเพลิงหลักของการเติบโตถึง 70% ของ GDP

แม้ว่าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2553 ได้มีมติเห็นชอบตามมาตรการชะลอเงินทุนไหลเข้าที่กระทรวงการคลังเสนอ ได้แก่ การยกเลิกมาตรการยกเว้นภาษีหัก ณ ที่จ่าย 15% สำหรับผลตอบแทนหรือดอกเบี้ยที่ได้จากการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ และธนาคารแห่งประเทศไทย โดยนักลงทุนต่างประเทศ แต่มาตรการดังกล่าวเป็นยาขนานอ่อนเกินไปสำหรับการจัดการปัญหาบาทแข็ง เพราะส่งผลเพียงด้านเดียวคือการลดผลตอบแทนในการถือครองพันธบัตรของนักลงทุนต่างประเทศ ดังจะเห็นได้ว่า อัตราแลกเปลี่ยนในตลาดไม่ได้ปรับตัวตอบรับมาตรการแต่อย่างใด มิหนำซ้ำ ค่าเงินบาทกลับแข็งขึ้นอีกในวันรุ่งขึ้น

นอกจากมาตรการดังกล่าว ก่อนหน้านี้หนังสือพิมพ์มติชนรายวันได้อ้างถึงแหล่งข่าวจากกระทรวงการคลังว่า กระทรวงการคลังได้เตรียมข้อเสนอให้มีมาตรการ “เก็บภาษี ณ ที่จ่าย (Withholding Tax) ในอัตรา 3% สำหรับเงินลงทุนในตลาดพันธบัตร ตลาดตราสารหนี้ รวมทั้งเงินฝากในสถาบันการเงิน” (มติชนรายวัน, 9 ตุลาคม 2553, น.15) และ “การจัดเก็บภาษีกำไรจากการขายพันธบัตรหรือตราสารหนี้ในอัตรา 15% โดยจะจัดเก็บภาษีจากนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาซื้อพันธบัตรหรือตราสารหนี้ที่มีระยะเวลาต่ำกว่า 1 ปี และยกเว้นให้นักลงทุนต่างประเทศที่ลงทุนอยู่ก่อนแล้ว” (มติชนรายวัน, 12 ตุลาคม 2553, น.13)

แต่ท้ายที่สุด มาตรการเหล่านี้ไม่ได้ถูกประกาศใช้แต่อย่างใดในตอนนี้ ส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะ ‘ฝันร้าย’ เมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2549 ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยเคยออกมาตรการกันเงินสำรองเงินนำเข้าระยะสั้น 30% เพื่อแก้ปัญหาบาทแข็ง จนทำให้ดัชนีตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยลดลงเป็นประวัติการณ์ 108.41 จุด และมูลค่าหุ้นในตลาดลดลงประมาณ 8.2 แสนล้านบาท ในช่วงเวลา 1 วัน จนภาครัฐต้องออกมาประกาศยกเลิกการบังคับมาตรการต่อการลงทุนในตลาดหุ้น แม้เวลาจะผ่านไปยังมิทันข้ามคืน

มาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ (Capital Controls) จึงเป็นมาตรการที่หลายคน โดยเฉพาะผู้คนในภาคการเงินและนักเศรษฐศาสตร์จำนวนหนึ่ง รู้สึก ‘หวาดกลัว’ จนไม่กล้าใช้ยาแรงมาแก้ปัญหาบาทแข็งอีกนับจากนั้น

 

– 2 –

เมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2553 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ ตีพิมพ์ ‘บันทึกจุดยืนของทีมเจ้าหน้าที่ไอเอ็มเอฟ’ (IMF Staff Position Note) ซึ่งมีเนื้อหาหลักยอมรับว่า มาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศควรถูกนับรวมเป็นหนึ่งใน ‘ชุดเครื่องมือ’ อัน ‘ชอบธรรม’ ที่ประเทศเศรษฐกิจใหม่สามารถหยิบมาใช้แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจได้อย่างเป็นปกติวิสัย ท่าทีดังกล่าวถือเป็นการ ‘กลับหลังหัน’ ด้านนโยบายเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศของไอเอ็มเอฟครั้งสำคัญ เพราะแต่เดิมมีทีท่าปฏิเสธมาตรการควบคุมทุนอย่างแข็งขันมาโดยตลอด

จุดยืนใหม่ของไอเอ็มเอฟยอมรับการใช้มาตรการควบคุมทุนเฉพาะมาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้า (Controls on Capital Inflows) ในกรณีที่มีเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศจำนวนมากจนส่งผลเสียต่อภาคเศรษฐกิจจริง งานวิจัยจำนวนมากชี้ว่า ประเภทของเงินทุนไหลเข้าที่ผลิตสร้างความผันผวน ความเปราะบาง และวิกฤตการณ์การเงิน คือ หนี้ต่างประเทศ และ ‘ทุนการเงิน’ จากต่างประเทศ ซึ่งมักเป็นเงินทุนไหลเข้าระยะสั้นหรือ ‘เงินร้อน’ ที่เข้ามาซื้อหรือเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์และตลาดพันธบัตร

บันทึกของไอเอ็มเอฟเสนอว่า มาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้าควรถูกนำมาใช้เพื่อแก้ภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศ ก็ต่อเมื่อ (1) เศรษฐกิจของประเทศกำลังทำงานอยู่ในระดับเต็มศักยภาพหรือใกล้เคียง ถ้าไม่นำมาใช้ จะเกิดภาวะเศรษฐกิจร้อนแรงเกินและเงินเฟ้อสูง (2) ประเทศนั้นมีระดับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมากเพียงพออยู่แล้ว จนไม่ต้องการหรือไม่คุ้มที่จะสะสมทุนสำรองฯ เพิ่มอีก (3) ภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศเป็นปรากฏการณ์ชั่วคราวในระยะสั้น เช่น การเก็งกำไร และ (4) ค่าเงินของประเทศนั้นไม่สามารถที่จะแข็งค่าได้มากกว่าที่เป็นอยู่แล้ว เพราะจะบั่นทอนภาคส่งออก จนกระทบการเติบโตของเศรษฐกิจเกินกว่าระดับที่ยอมรับได้

 

– 3 –

สถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไป บทเรียนจากวิกฤตการณ์การเงินโลกครั้งล่าสุด และจุดยืนใหม่ของไอเอ็มเอฟ ทำให้ข้อถกเถียงว่าด้วยมาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศกลับมาคึกคักอีกครั้งหนึ่ง โดยครานี้มาตรการควบคุมทุนถูกมองด้วยสายตาที่เป็นธรรมมากขึ้น

หนังสือเล่มหนึ่งที่ผมอยากจะแนะนำให้ไปหาอ่านต่อคือหนังสือ Capital Flight and Capital Controls in Developing Countries (2005, Edward Elgar) บรรณาธิการโดย เจอราลด์ เอ็บสตีน (Gerald Epstein) ศาสตราจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยแมสซาชูเซตส์ แอมเฮิร์สต์

เนื้อหาของหนังสือเริ่มต้นจากประเด็นศึกษาว่าด้วย Capital Flight หรือเงินทุนไหลออกที่มีลักษณะผิดปกติ ซึ่งสะท้อนความรุนแรงของปัญหาการขาดแคลนเงินทุนของประเทศกำลังพัฒนา และการลดศักยภาพในการใช้ทรัพยากรและเข้าถึงทุนต่างชาติ อันส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจจากการสูญเสียโอกาสที่จะได้ผลผลิตและการจ้างงานเพิ่ม บทต้นพยายามอธิบายนิยามต่างๆ ระเบียบวิธีคำนวณ ผลการศึกษาเชิงประจักษ์ และข้อค้นพบที่น่าสนใจของ Capital Flight ในหลายประเทศ ได้แก่ แอฟริกาใต้ ตุรกี ไทย ชิลี บราซิล จีน ตะวันออกกลาง และแอฟริกาเหนือ

ผลการศึกษา เช่น กรณีประเทศไทย พบความสัมพันธ์ที่แนบแน่นระหว่างทุนไหลเข้ากับ Capital Flight สอดคล้องกับการวิเคราะห์ทั่วไปที่ชี้ว่า ทุนไหลเข้าเป็นปัจจัยผลักดันสำคัญที่ทำให้เกิด Capital Flight หากมีการสะสมทุนไหลเข้ามากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงเศรษฐกิจเติบโต ทุนย่อมมีความสามารถที่จะไหลออกในอนาคต เมื่อสถานการณ์เศรษฐกิจเลวร้ายลง นอกจากนั้น การเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศทำให้แบบแผนของ Capital Flight มีความผันผวนมากขึ้นด้วย กรณีวิกฤตเศรษฐกิจไทยปี 2540 ยืนยันเช่นนั้น

เนื้อหาในส่วนหลังของหนังสือนำเสนอทางออกต่อปัญหา Capital Flight ที่สร้างต้นทุนต่อสังคมเศรษฐกิจด้านต่างๆ โดยนำเสนอมาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายในฐานะ ‘เครื่องมือทางเลือก’ ที่ช่วยลดปัญหา Capital Flight และปัญหาอื่นๆ อันเป็นผลพวงของนโยบายเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศ

หนังสือเล่มนี้มีลักษณะ ‘มาก่อนกาล’ คือถูกเขียนขึ้นในช่วงที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ยังมองมาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศในแง่ร้าย (อย่างดีก็เป็น ‘ปีศาจที่จำเป็น’) ในช่วงหลายปีก่อนเกิดวิกฤตการณ์การเงินโลก ซึ่งในเวลานั้น ผู้คนยังไม่ตั้งคำถามต่อระบบโลกาภิวัตน์ทางการเงินที่มีลักษณะเสรีสุดขั้ว แตกต่างจากปัจจุบัน

ผู้สนใจเรื่องเศรษฐศาสตร์การเงินระหว่างประเทศคงได้แง่คิดอีกมุมหนึ่ง และเปิดมุมมองใหม่หลายเรื่องเกี่ยวกับ Capital Controls และ Capital Flight จากการอ่านหนังสือเล่มนี้ หลายประเด็นเป็นคำทำนายที่ ณ วันนั้นไม่มีใครฟัง แต่เกิดขึ้นจริงในเศรษฐกิจโลก ณ วันนี้

กล่าวได้ว่า เอ็บสตีนและหนังสือเล่มนี้เป็นรากฐานทางความคิดที่สำคัญของผมในการขีดเขียนงานด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องการเปิดเสรีการเงินและการกำกับควบคุมทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ในช่วง 5-6 ปีที่ผ่านมา

 

ตีพิมพ์: คอลัมน์ way to read! นิตยสาร way ฉบับเดือนตุลาคม 2553

Print Friendly