เมื่อประชาธิปไตยถูกลักเล็กขโมยน้อย

นับแต่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ถือกำเนิด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายใต้การควบคุมและจัดการการเลือกตั้งของ กกต. ชุดปัจจุบัน การเลือกตั้งถูกปล้นสถานะจากการเป็น “พิธีกรรม” หรือ “ของเล่น” ยี่ห้อประชาธิปไตยของประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง กลายเป็นสมบัติของ กกต. ที่ทำตัวเสมือนเทวดาทั้งห้า

ใช้คำว่าปล้นอาจเลยเถิดไป แต่หากจะบอกว่า ประชาธิปไตยที่เคยอยู่ในมือประชาชน อย่างน้อยๆ ก็ระหว่างช่วงเลือกตั้ง ถูกลักเล็กขโมยน้อยเข้ามือ กกต. ไปไม่น้อย ก็คงมิผิด

แม้หลายคนให้คุณค่าการเลือกตั้งเพียงแค่ “พิธีกรรม” หนึ่ง ในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งไม่ได้เป็นตัวชี้วัดระดับความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ของสังคมก็ตาม แต่จะชั่วจะดี กระบวนการเลือกตั้งก็เป็นการแสดงออกทางการเมืองที่มีสีสัน มีความหลากหลาย เป็นตลาดนโยบายให้แต่ละพรรคการเมืองได้ขายสินค้าแข่งกัน ผู้คนก็ได้ลุ้นกันสนุกสนาน สร้างความตื่นตัวทางการเมือง และเป็นเวทีผลักดันวาระทางสังคมของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ

ในฐานะผู้สังเกตการณ์ ผมรู้สึกว่า การเลือกตั้งในยุคหลัง กกต. ได้ถูกเปลี่ยนสภาพจากการเมืองที่มีชีวิตชีวา ให้กลายเป็นการเลือกตั้งที่แสนจืดชืด ไร้เสน่ห์ เรียบร้อยเป็นผ้าพับไว้ และดูราชก๊านนนน…ราชการ แถมยังมีการใช้อำนาจเลยเถิดให้เห็นอยู่บ่อยครั้ง ซึ่งโดยมาก เป็นผลพวงของคำวินิจฉัยของ กกต. ต่อกรณีปัญหาต่างๆ ที่ย้อนกลับไปทำลายวัฒนธรรมประชาธิปไตยเสียด้วยซ้ำ เช่น การห้ามทำโพลระหว่างการเลือกตั้ง เป็นต้น

เจตนารมณ์ของการก่อตั้ง กกต. ก็คือ การมีองค์กรอิสระเข้ามาควบคุมและจัดการการเลือกตั้ง แทนที่กระทรวงมหาดไทย ซึ่งอยู่ในสังกัดรัฐบาล ที่นายกรัฐมนตรี(รักษาการ)สามารถสั่งการและให้คุณให้โทษได้ จึงมักถูกตั้งคำถามถึงความไม่เป็นกลางอยู่เสมอ

ประชาสังคมจึงคาดหวังว่า กกต. จักนำมาซึ่งการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม และสามารถลงโทษผู้สมัครที่จ่ายเงินซื้อเสียงได้ หรือทุจริตการเลือกตั้งได้

หาก กกต. จะตอบสนองความคาดหวังดังกล่าวได้ กกต. ก็ต้องเป็นผู้บริสุทธิ์ยุติธรรมในเบื้องแรก และจะต้องทำงานภายใต้ “สถาบัน” (เช่น กฎกติกา) ที่ดีด้วย เช่นนี้แล้ว ที่มาของ กกต. ทั้งห้า และกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวพันกับ กกต. จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด ต่อความสำเร็จของ กกต.

ผมมีความเห็นว่า ที่ผ่านมา กกต. โดยเฉพาะชุดปัจจุบัน ล้มเหลวในการจัดการเลือกตั้ง แม้ส่วนหนึ่งของปัญหาจะอยู่ที่ความ “มือไม่ถึง” ของ กกต. (ดูได้จากคำวินิจฉัยหลายเรื่อง) แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ปัญหาของ กกต. มีรากที่มาจากตัวกฎหมาย กกต. ทำงานได้ไม่ดี เพราะต้องทำงานภายใต้ “สถาบัน” ที่ไม่ดี ยิ่งถ้าได้ตัวบุคคลไม่ดี มาทำงานในสถาบันที่ไม่ดีด้วยแล้ว ยิ่งน่าเป็นห่วง

กฎหมายให้อำนาจ กกต. เป็นทั้งผู้ออกประกาศ กฎระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ ที่จำเป็นในการเลือกตั้ง (อำนาจนิติบัญญัติ) เป็นทั้งผู้ควบคุมและจัดการการเลือกตั้ง (อำนาจบริหาร) และเป็นทั้งผู้สืบสวนสอบสวนข้อเท็จจริง และวินิจฉัยชี้ขาด ปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้น (อำนาจตุลาการ)

กกต. จึงเสมือนเป็นผู้ใช้อำนาจหลักทั้งสามในตัวองค์กรเดียว ทำให้ขาดการคานอำนาจ และถูกตรวจสอบจากองค์กรอื่น อำนาจล้นฟ้าที่มี สามารถให้คุณให้โทษได้มากมาย จึงต้องการ ผู้ใช้อำนาจ ที่เป็นอิสระจากผลประโยชน์ทางการเมืองอย่างแท้จริง มิเช่นนั้น ยากที่ภาพฝันของการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์และยุติธรรมจักเกิดขึ้นได้จริง

หากพิจารณาถึง “ที่มา” ของ กกต. ซึ่งจะเป็นผู้ใช้อำนาจล้นฟ้าดังกล่าว ยากยิ่งที่สังคมการเมืองไทยจะได้ กกต. ในฝัน เนื่องจาก มีตัวแทนของพรรคการเมืองที่คัดเลือกกันเองเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการสรรหา อดีตที่ผ่านมาชี้ให้เห็นว่า ตัวแทนพรรคการเมืองฝ่ายค้านมักไม่ได้รับคัดเลือก และหากตัวแทนฝ่ายพรรคการเมือง (มี 4 คน) รวมหัวกันเหนียวแน่นคัดค้านผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อผู้ใด ผู้นั้นไม่มีวันได้รับการเสนอชื่อไปยังวุฒิสภา เนื่องจาก ผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อต้องได้เสียงเกินสามในสี่ของคณะกรรมการสรรหา (ซึ่งมีทั้งสิ้น 10 คน) มิพักต้องพูดถึงว่า ผู้ลงมติเลือก กกต. ขั้นสุดท้ายคือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งในทางปฏิบัติ มิได้เป็นอิสระจากพรรคการเมืองอย่างสิ้นเชิง ด้วยเหตุผลหลายประการ

นอกจากปัญหาด้านที่มาและโครงสร้างอำนาจของ กกต. แล้ว คำวินิจฉัยของ กกต. ต่อกรณีปัญหาการเลือกตั้งหลายกรณี มีส่วนสร้างบรรทัดฐานและวัฒนธรรมใหม่ ทำให้ประชาธิปไตย ถูกลดระดับจากประชาธิปไตยของประชาชน กลายเป็นประชาธิปไตยของ กกต. ที่ยึดมั่นใน “กฎศักดิ์สิทธิ์” ที่ดูไม่ค่อยเข้าท่า

แม้ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งจะลงคะแนนเลือก ส.ส. หรือ ส.ว. หรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว ผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดจากประชาชนในเขตเลือกตั้ง อาจไม่ใช่ผู้ชนะการเลือกตั้ง หากต้องผ่านการ “รับรอง” (หรือ “อนุมัติ”) จาก กกต.ทั้งห้าเสียก่อน เสียงประชาชนมิใช่เสียงสวรรค์อีกต่อไป หากเสียง กกต.ต่างหากคือเสียงสวรรค์ คำถามสำคัญที่สุดก็คือ กกต. อยู่ในสถานะที่เหนือกว่ามติมหาชนหรืออย่างไร

หากผู้สมัครโดนใบเหลือง กกต.สามารถสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้ ในการเลือกตั้ง ส.ส. เมื่อปี 2543 บางเขตเลือกตั้งต้องเลือกตั้งใหม่ถึง 5 ครั้ง ขัดกับการจัดการการเลือกตั้งที่ดี ซึ่งการเลือกตั้งต้องเสร็จสิ้นในครั้งเดียว ทั้งนี้ มิใช่เพียงเหตุผลด้านประสิทธิภาพ หากยังมีเหตุผลด้านความเป็นธรรมทั้งต่อประชาชนและตัวผู้สมัครด้วย

ด้านหนึ่ง การเลือกตั้งหลายครั้งเป็นการผลักภาระไปยังประชาชนผู้ใช้สิทธิ อีกด้านหนึ่ง การเลือกตั้งครั้งหลังๆ ไม่มีความคงเส้นคงวา เนื่องจากประชาชนในเขตเลือกตั้งหนึ่งที่ต้องเลือกใหม่รู้ผลการเลือกตั้งใน เขตเลือกตั้งอื่น(ที่ไม่มีปัญหา)แล้ว พฤติกรรมการลงคะแนนอาจเปลี่ยนแปลงไป ทำให้ไม่เป็นธรรมกับตัวผู้สมัครและผู้เลือกตั้งคนอื่นๆ เพราะการเลือกตั้งไม่ได้เกิดขึ้นพร้อมกันทั้งหมดทุกเขตและจบสิ้นพร้อมกัน ทั้งหมดทุกเขต พฤติกรรมการเลือกตั้งเชิงยุทธศาสตร์จากข้อมูลที่มีมากขึ้นมีผลเปลี่ยนแปลง พฤติกรรมการเลือกตั้งของผู้เลือกได้ และมีผลต่อพฤติกรรมของผู้สมัคร เช่น ผู้สมัครที่แพ้ในครั้งแรกอาจยิงกระสุนหนักขึ้น หรืออาจมีการเทคะแนนให้แก่กัน เพราะพอจะประเมินคะแนนในกระเป๋าของแต่ละคนได้จากผลการเลือกตั้งครั้งแรก

การให้อำนาจ กกต. แจกใบเหลืองหมิ่นเหม่ต่อการลักเล็กขโมยน้อยอำนาจประชาธิปไตยจากประชาชน เพราะคนที่ได้รับใบเหลืองยังสามารถเสนอหน้าลงแข่งอีกครั้งได้ (นี่ยังไม่พูดถึงว่า ผู้สมัครได้ใบเหลืองจากการทุจริตจริงหรือไม่ เพราะ กกต. สืบสวนเอง แล้วก็ตัดสินเอง) ซึ่งหมายถึงว่า ยังผิดไม่หนักหรือไร หากยังผิดไม่หนัก หรือหลักฐานไม่เพียงพอ เหตุใด กกต. จึงควรมีสิทธิชี้ถูกชี้ผิดเหนือมติมหาชนให้มีการเลือกตั้งใหม่ กกต.มีความสามารถและควรมีอำนาจชี้หรือไม่ว่า ความผิดเช่นใดระดับใดควรเป็นใบเหลือง เช่นใดถึงเป็นใบแดง เช่นใดสามารถปล่อยผ่านได้

ที่ผ่านมา กกต. พยายามควบคุมการเลือกตั้งให้ถูกกฎหมาย แต่การใช้อำนาจวินิจฉัยตีความกฎหมายเลือกตั้ง โดยเฉพาะ มาตรา 44 มีผลสร้างบรรทัดฐานที่ดูจะเลยเถิด จนทำลายสีสันและวัฒนธรรมของการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตย รวมทั้งส่งผลต่อพฤติกรรมของผู้สมัครเลือกตั้ง ที่ต้องเกรงกลัว กกต. มากกว่าเกรงกลัวประชาชน

มาตรา 44 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. (2541) ระบุโดยสรุปว่า ห้ามผู้สมัครจูงใจให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนให้ผู้ใด หรือพรรคการเมืองใด ด้วยการสัญญาว่าจะให้ทรัพย์สินหรือผลประโยชน์อื่นใดที่คำนวณเป็นเงินได้ ไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม ต่อผู้ใดหรือองค์กรใด รวมทั้ง ห้ามหาเสียงด้วยการจัดให้มีมหรสพหรืองานรื่นเริง รวมทั้งจัดเลี้ยงต่างๆ

เจตนารมณ์ของกฎหมายคงต้องการลงโทษผู้สมัครที่ซื้อเสียงเป็นสำคัญ หรือให้ผลตอบแทนที่จูงใจให้เลือกผู้สมัครโดยตรง แต่คำวินิจฉัยตีความของ กกต. ในหลายกรณี ดูจะเลยเถิดจนขัดกับเสรีภาพในการหาเสียงของผู้สมัคร ที่ไม่ได้จูงใจชาวบ้านโดยเสนอผลตอบแทนทางเศรษฐกิจโดยตรง เช่น ห้ามมีการแห่ผู้สมัครพร้อมรำกลองยาวหลังจับสลากได้เบอร์แล้ว (แล้วทำไมก่อนได้เบอร์ ทำได้ล่ะ) ห้ามผู้สมัครขึ้นรถหรือเวทีที่จัดให้มีการแสดง ห้ามผู้สมัครส่งพวงหรีดเคารพศพ ฯลฯ ซึ่งเหล่านี้ถือเป็นเรื่องเล็กน้อย ที่ไม่ได้ส่งผลจูงใจให้เลือกตัวผู้สมัครอย่างมีนัยสำคัญ

คำถามที่น่าสนใจคือ การเสนอนโยบายของพรรคการเมืองว่า หากได้รับเลือกตั้งจะทำโครงการใดบ้าง เป็นการสัญญาว่าจะให้ผลประโยชน์ที่คำนวณเป็นเงินได้หรือไม่ หาก กกต. เลือกที่จะตีความอย่างแคบมาก ผู้สมัครก็คงไม่ต้องหาเสียง พรรคการเมืองคงไม่ต้องคิดนโยบาย แล้วเราจะยังเรียกว่าการเลือกตั้งได้อย่างไร

การเลือกตั้งของไทยจึงถูกทำให้เป็นการเลือกตั้งที่แสนจะเรียบร้อย สงบเสงี่ยม ต้องคอยระวังตัว ทำโน่นก็ผิด นี่ก็ผิด ทั้งที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยเป็นวัฒนธรรมเปิด กกต.ควรมุ่งมั่นตีความมาตรานี้ในทางที่จัดการกับผู้สมัครที่แจกผลตอบแทนทาง เศรษฐกิจ(ไม่ว่าเงินตัวเองหรือเงินรัฐ) โดยตรงมากกว่าหมกมุ่นกับสิ่งจูงใจแค่อ้อมๆ

นอกจากนั้น การใช้อำนาจที่ผ่านมาของ กกต. ทำให้นักการเมือง “หงอ” กกต. มากกว่า “หงอ” ประชาชน ปัจจุบันผู้สมัครมีแผนการทำกิจกรรมใด ก็ต้องขออนุญาตหรือส่งจดหมายสอบถาม กกต. เสียก่อน ไม่ว่าจะจัดงานเลี้ยงวันเกิดตัวเองได้หรือไม่ มีอาชีพเป็นดาราจะยังออกโทรทัศน์ได้หรือไม่ หรือเพื่อนสนิทตายก็ยังไม่กล้าส่งพวงหรีดไปให้ กกต. เลยเผลอไปมีอำนาจกำกับควบคุมและบริหารการดำเนินชีวิตด้านอื่นๆ ไปด้วย

กกต. จึงทำตัวเป็นเทวดาที่มีนิ้วเพชร มีอำนาจชี้เป็นชี้ตายผู้สมัคร แทนที่จะให้นิ้วเพชรนี้อยู่กับประชาชน

การแข่งขันด้านนโยบายของแต่ละพรรคการเมือง จึงไม่มีความสำคัญเท่าการระมัดระวังตัว ไม่ให้ผิด “กฎศักดิ์สิทธิ์” ของกกต.

การเลือกตั้งได้เพิ่มระดับของการแข่งขันกันทาง “เทคนิค” ผู้หาช่องว่างของกฎระเบียบได้เก่งกว่าคือผู้ชนะ การแข่งขันเชิงนโยบายระหว่างตัวผู้สมัครถูกลดทอนคุณค่าลง

คุณสมบัติของนักการเมืองที่ดีในปัจจุบัน จึงมิใช่เฉพาะการพูดจาปราศรัยเก่ง การขยันลงพื้นที่ หากต้องทำตัวเป็นนักสืบ เพื่อดูพฤติกรรมฝ่ายตรงข้ามว่าเพลี่ยงพล้ำต่อ “กฎศักดิ์สิทธิ์” ของกกต.ข้อใดบ้าง ที่สำคัญ ต้องมีนิสัยเป็น “เด็กขี้ฟ้อง”

กระนั้น “กฎศักดิ์สิทธิ์” ของ กกต. มิเพียงไร้แก่นสาร หากยังไร้ซึ่งความคงเส้นคงวาอีกด้วย โดยมากมักกฎเหล่านั้นมักใช้ลงโทษคนเล็กคนน้อย อย่างเช่น คุณลีน่า จัง ที่โดนใบแดงจากการหาเสียงด้วยขบวนแห่ เราไม่ค่อยได้เห็นนักการเมืองใหญ่ จากพรรคใหญ่ โดนลงโทษจาก กกต. เรามักเห็นการวินิจฉัย “เอื้ออาทร” พรรคการเมืองใหญ่อยู่เนืองๆ แม้บางพรรคการเมืองใช้เงินรัฐจัดมหกรรมหาเสียงอย่างเอิกเกริก หรือเดินสายแจกเงินรัฐทั่วประเทศ

ในบางกรณี กกต. เลือกที่จะวินิจฉัยเอื้ออาทร โดยอ้างกฎหมายว่าสาวไปไม่ถึง ทั้งที่หลายกรณี กกต. วินิจฉัยในทางเกินหน้าเกินตาอำนาจที่พึงมีพึงใช้

ที่แย่ที่สุดอย่างหนึ่ง คือคำสั่งของ กกต. ที่ห้ามทำโพลวัดคะแนนนิยมของผู้สมัคร โดยอ้างว่าเป็นการจูงใจและชี้นำความคิดของประชาชน ทั้งที่โพลหลายสำนักเป็นโพลที่มีความวิชาการ สามารถตรวจสอบระเบียบวิธีวิจัยได้ และการเลือกตั้งเป็นเวทีแห่งการชี้นำโดยธรรมชาติอยู่แล้ว เพื่อให้ประชาชนเลือกตนและพรรคตน

การเลือกตั้งที่ตัวละครในตลาดการเมืองจะสามารถแสดงออกทางเมืองได้อย่างมี ประสิทธิภาพที่สุดคือ การเลือกตั้งที่มีข้อมูลข่าวสารสมบูรณ์ที่สุด ซึ่งโพลมีส่วนเพิ่มพูนข้อมูลข่าวสารในตลาดการเลือกตั้ง

การห้ามทำโพลของ กกต. จึงเสมือนการดูถูกประชาชน ซึ่งกฎหมายเชื่อว่ามี “ปัญญา” ในการเลือก แต่ในสายตาของ กกต. กลับ “ไร้ปัญญา” ในการกลั่นกรองข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง เช่น ผลโพล

เราจึงเห็นการรายงานผลโพลแบบน่าสมเพชเวทนา ที่สำนักโพลต้องเลือกใช้คำไขหรือคำใบ้แทนการระบุชื่อผู้สมัครและชื่อพรรคโดย ตรง เช่น คนเคยนำกลับมีคะแนนตามหลังผู้สมัครนักบริหารอาชีพ ขณะที่จอมแฉมีคะแนนนิยมเพิ่มมากขึ้น

หากต้องการให้ กกต. ทำหน้าที่ได้ดังที่สังคมการเมืองไทยคาดหวัง จำต้องปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐธรรมนูญในส่วนที่ว่าด้วยที่มาของ กกต. และอำนาจของ กกต. ซึ่งอาจต้องมีองค์กรใหม่มาทำหน้าที่บางด้านของ กกต. เช่น มีศาลเลือกตั้ง โดยให้ กกต. ทำหน้าที่เพียงการบริหารการเลือกตั้ง นอกจากนั้น ต้องมีการปรับปรุงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง รวมถึงว่าด้วยพรรคการเมือง

หลักการบริหารการเลือกตั้งควรเป็นการเลือกตั้งครั้งเดียวพร้อมกัน และถือเสียงประชาชนเป็นเสียงชี้ขาดว่าผู้ใดคือผู้ชนะเลือกตั้ง ไม่ใช่เสียงของ กกต. หากมีหลักฐานว่า ส.ส. หรือ ส.ว. คนใดทำผิดกฎหมายเลือกตั้งชัดแจ้ง เช่น จ่ายเงินซื้อเสียง ก็ให้ศาลเลือกตั้งพิจารณาคดีเพื่อลงโทษตามกฎหมาย เมื่อสิ้นสุดกระบวนการยุติธรรมว่าผิดจริง ก็ต้องพ้นตำแหน่ง แล้วค่อยจัดให้มีการเลือกตั้งซ่อมเสียใหม่

การเลือกตั้งควรเป็นกระบวนการประชาธิปไตยที่ให้อำนาจอยู่ในมือของประชาชนผู้ใช้สิทธิมากที่สุด อย่าให้การเมืองไทยต้องมี กกต. คอยลักเล็กขโมยน้อยสิทธิและเสียงของประชาชนในช่วงก่อนหน้าและระหว่างการเลือกตั้งอีกเลยครับ

เพราะหลังเลือกตั้งเสร็จ สิทธิและเสียงของพวกเรา ก็ต้องถูกปล้นต่อไป โดยผู้ชนะการเลือกตั้งอีกรอบหนึ่ง

ซึ่งภายหลังเรามักเรียก หัวหน้าโจรปล้นประชาธิปไตยจากสามัญชนอย่างเราๆ ว่า “นายกรัฐมนตรี”

 

ตีพิมพ์: นิตยสาร OPEN ฉบับเดือนมีนาคม 2548

Print Friendly