ข้อเสนอว่าด้วยการปฏิรูประบบเลือกตั้ง ส.ส.

‘ระบบเลือกตั้ง’ ถือเป็น ‘สถาบัน’ ที่สำคัญยิ่งของการเมืองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นกติกาที่กำหนดกระบวนการเข้าสู่อำนาจของฝ่ายบริหาร ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อความชอบธรรมและประสิทธิภาพในการบริหารงานของรัฐบาล โจทย์สำคัญเบื้องต้นของการออกแบบระบบเลือกตั้งคือ จะออกแบบกติกาการเลือกตั้งอย่างไร ให้ได้มาซึ่ง ‘ผู้แทน’ ที่เป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง โดยชอบธรรม และเป็นธรรม

ระบบการเลือกตั้งที่ดีต้องเป็นระบบที่ผลลัพธ์ของการเลือกตั้งเป็นตัวสะท้อนความพึงใจ (preference) ของผู้คนส่วนรวมในสังคมได้อย่างถูกบิดเบือนน้อยที่สุด คะแนนเสียงทุกคะแนนของผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งต้องมีความหมาย ไม่ตกหล่นหรือสูญเปล่าไป

ระบบเลือกตั้งยังเป็นตัวกำหนดโครงสร้างสิ่งจูงใจ (incentive structure) ที่ส่งผลต่อพฤติกรรม บทบาท และหน้าที่ของผู้แทนราษฎรด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบเลือกตั้งมีส่วนสำคัญในการกำหนดว่า สังคมจะได้ผู้แทนแบบใด ใส่ใจทำหน้าที่ใดเป็นสำคัญ (หน้าที่ด้านนิติบัญญัติระดับชาติ หรือหน้าที่ดูแลทุกข์สุขของประชาชนในเขตเลือกตั้ง) ผู้แทนเป็นตัวแทนของใคร ปกป้องกลุ่มผลประโยชน์ใด รับผิดต่อใคร เป็นต้น

มิพักต้องพูดถึงว่า ระบบเลือกตั้งยังเชื่อมโยงกับพัฒนาการของสถาบันทางการเมืองอื่นๆ ด้วย เช่น พรรคการเมือง การเมืองภาคประชาชน เป็นต้น ตัวอย่างเช่น (1) ระบบเลือกตั้งแบบหนึ่ง อาจส่งเสริมให้พรรคการเมืองต้องแข่งขันกันเชิงนโยบายระดับชาติ ขณะที่ภายใต้ระบบเลือกตั้งอีกแบบหนึ่ง ตัวบุคคลอาจเป็นปัจจัยหลักในการชนะเลือกตั้ง หรือ (2) ระบบเลือกตั้งแบบหนึ่ง อาจส่งเสริมให้เกิดระบบสองพรรคใหญ่ ขณะที่ระบบเลือกตั้งอีกแบบหนึ่ง อาจส่งเสริมให้เกิดระบบหลายพรรค ซึ่งพรรคอุดมการณ์ขนาดเล็กอาจมีช่องทางในการแสดงบทบาทในระบบการเมืองทางการได้ เป็นต้น

เมื่อระบบเลือกตั้งมีความสำคัญต่อการเมืองอย่างสูง ทุกครั้งที่มีการจัดทำหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญ การออกแบบระบบเลือกตั้งจึงเป็นประเด็นหลักของการถกเถียงเสมอมา ผมขอนำเสนอข้อเสนอว่าด้วยการปฏิรูประบบเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ซึ่งข้อเสนอดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของผลการวิจัยในโครงการ ‘การสร้างองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปการเมือง’ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ซึ่งมีทีมนักวิจัย ได้แก่ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ผศ.สิริพรรณ นกสวน วรดุลย์ ตุลารักษ์ และปกป้อง จันวิทย์

ข้อเสนอในการปฏิรูประบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) แบบย่นย่อ มีดังนี้

1. ใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมกับแบบแบ่งเขต (Mixed Members Proportional Representation System) โดยให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วย ส.ส. รวมทั้งสิ้นประมาณ 400 คน จากแบบแบ่งเขต 300 คน และจากแบบสัดส่วนอีก 100 คน

2. ส.ส. แบบแบ่งเขต เป็นแบบหนึ่งเขตหนึ่งคนเสียงข้างมากธรรมดา (เขตเดียวคนเดียว)

3. ส.ส. แบบสัดส่วน มาจากบัญชีรายชื่อ (party list) โดยให้ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง

4. ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งแต่ละคนมี 2 คะแนนเสียง โดย 1 เสียง สำหรับเลือก ส.ส. ในเขตเลือกตั้งของตน อีก 1 เสียง สำหรับเลือกพรรค โดยพิจารณาจากบัญชีรายชื่อ

5. คะแนนเสียงรวมที่พรรคได้รับจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (บัญชีรายชื่อ) จะเป็นตัวกำหนดจำนวนที่นั่งรวมทั้งหมดที่พรรคการเมืองนั้นพึงได้ในสภาผู้แทน ราษฎร สมมติว่า พรรค A ได้คะแนนเสียงในแบบบัญชีรายชื่อ 20% ของคะแนนเสียงในแบบบัญชีรายชื่อทั้งหมด ก็จะได้รับการจัดสรรที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งหมด 80 คน (ไม่ได้หมายความว่าได้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ 80 คน แต่หมายถึงได้ ส.ส.ทั้งหมดในสภา 80 คน)

6. ผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขต ที่ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดในแต่ละเขตเลือกตั้ง ถือว่าได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส. แบบแบ่งเขต

7. การจัดสรรที่นั่งในสภาผู้แทนจะจัดสรรให้ ส.ส.ระบบเขตก่อน แล้วจึงจัดสรร ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อให้พรรคนั้น โดยให้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อมีจำนวนเท่ากับส่วนต่างระหว่างจำนวน ส.ส.ที่พรรคพึงได้ ซึ่งคำนวณด้วยวิธีการตามข้อ 5. กับจำนวน ส.ส.ที่พรรคนั้นได้แล้วจากแบบแบ่งเขต บัญชีรายชื่อจึงเป็นตัวปรับชดเชยจำนวน ส.ส.ของพรรคให้มีสัดส่วนที่นั่งในสภาเท่ากับสัดส่วนคะแนนเสียงที่พรรคนั้น ได้เมื่อเทียบกับคะแนนเสียงทั้งหมด

ผลการเลือกตั้งอาจเป็นไปได้ 3 กรณี คือ

(1) หากพรรคได้จำนวน ส.ส.จากแบบแบ่งเขต น้อยกว่าจำนวนที่นั่งรวมที่พรรคพึงได้ ให้จัดสรรที่นั่ง ส.ส. เพิ่ม จากบัญชีรายชื่อของพรรค จนเท่ากับจำนวนที่นั่งรวมที่พรรคพึงได้

(2) หากพรรคได้จำนวน ส.ส. จากแบบแบ่งเขต เท่ากับจำนวนที่นั่งรวมที่พรรคพึงได้ พรรคนั้นก็จะไม่ได้รับการจัดสรร ส.ส.จากบัญชีรายชื่อเลย

และ (3) หากพรรคได้จำนวน ส.ส.จากแบบแบ่งเขตมากกว่าจำนวนที่นั่งรวมที่พรรคได้ ให้ถือว่า ส.ส.จากแบบแบ่งเขตทุกคนได้สิทธิเป็น ส.ส.ทั้งหมด โดยไม่ได้รับการจัดสรร ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเลย ในกรณีที่สามนี้ ถือว่าพรรคนั้นได้ที่นั่งในสภาเกินกว่าที่นั่งที่พรรคพึงได้จากการคำนวณตาม สัดส่วนในข้อ 5.

(ภายใต้ระบบเลือกตั้งแบบนี้ เป็นไปได้ที่จำนวน ส.ส.ทั้งหมดในสภาอาจมีมากกว่า 400 คน แต่จากประสบการณ์ของประเทศที่ใช้ระบบเลือกตั้งที่มีหลักการเดียวกันนี้ เช่น ประเทศเยอรมัน จำนวน ส.ส.ที่เกินมาในการเลือกตั้งบางครั้ง มีจำนวนไม่มากและไม่มีนัยสำคัญ)

ตัวอย่างที่สืบเนื่องจากตัวอย่างในข้อ 5 คือ ถ้าพรรค A ได้ ส.ส. แบบแบ่งเขต 60 คน พรรค A ก็จะได้รับการจัดสรร ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเพิ่มให้อีก 20 คน เนื่องจาก พรรค A มีจำนวนที่นั่งรวมที่พรรคพึงได้ 80 คน จาก ส.ส.ทั้งสภา 400 คน (เพราะได้เสียง 20% ของเสียงทั้งหมด เลยได้ที่นั่งรวม 20% ของที่นั่งทั้งหมด) และพรรค A ได้ ส.ส.แบบแบ่งเขตมาแล้ว 60 คน จึงได้รับการจัดสรร ส.ส.เพิ่มขึ้นจากแบบบัญชีรายชื่ออีก 20 คน ให้ได้ที่นั่งครบ 80 คน (สูตรการคำนวณจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อคือ จำนวน ส.ส. ที่พรรคพึงได้ ลบด้วย จำนวน ส.ส. ที่ได้มาแล้วจากแบบแบ่งเขต)

ข้อดีของระบบเลือกตั้งที่ดูซับซ้อนนี้คือ พยายามใช้ประโยชน์จากข้อดีของระบบสัดส่วนอย่างเต็มที่ โดยไม่กระทบกระเทือนกับโอกาสของประชาชนในการ ‘เลือกคนที่รัก’ มาเป็นผู้แทน ‘ของตน’ ในระดับพื้นที่เขตเลือกตั้ง ถือเป็นการผสมผสานการเลือกตั้งระบบสัดส่วนเข้ากับระบบเขตได้อย่างค่อนข้างลงตัว

ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนเป็นระบบเลือกตั้งที่มีความเป็นธรรม เพราะพรรคแต่ละพรรคได้รับการจัดสรรจำนวนที่นั่งเป็นสัดส่วนเดียวกันกับคะแนน ที่พรรคนั้นได้ หากเราใช้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเพียงอย่างเดียว (ไม่ว่าจะเป็นระบบแบบแบ่งเขตแบบใด) จะเกิดปัญหาคะแนนเสียงตกหล่นสูญเปล่าจำนวนมาก เพราะภายใต้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขต คนที่เลือกผู้ชนะการเลือกตั้งเท่านั้นที่มีตัวแทนของตนไปนั่งในสภา ส่วนคะแนนของผู้ที่เลือกผู้สมัครคนอื่นที่พ่ายแพ้ต้องตกน้ำหายไป ในบางกรณี คะแนนเสียงตกน้ำเหล่านั้น อาจรวมกันมากกว่าคะแนนเสียงที่ผู้ชนะได้รับด้วยซ้ำไป แต่กลับไม่มีตัวแทนในสภาแม้แต่คนเดียว

ตัวอย่างเช่น ในเขตเลือกตั้งหนึ่ง มีผู้สมัคร 3 คน คนแรกได้คะแนน 20,000 เสียง คนที่สองได้คะแนน 15,000 เสียง คนที่สามได้คะแนน 10,000 เสียง หากการเลือกตั้งเป็นแบบเขตเดียวคนเดียว ผู้ได้คะแนนเสียงสูงสุดเป็นผู้ชนะการเลือกตั้ง ประชาชน 20,000 เสียงที่เลือกผู้สมัครคนแรก มีตัวแทนเข้าไปนั่งในสภา ขณะที่ประชาชน 25,000 เสียง ที่เลือกผู้แพ้ (คนที่สองและสาม) กลับไม่มีตัวแทนในสภาเลย กลายเป็นคะแนนเสียงที่สูญเปล่าไร้ความหมายในระบบการเมืองไป ทั้งที่มีระดับคะแนนเสียงมากกว่าผู้ได้รับเลือกตั้งเสียอีก

ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเพียงลำพังจึงไม่ใช่ระบบเลือกตั้งที่เป็นธรรมในการจัดสรรคะแนนเลือกตั้ง และไม่สามารถสะท้อนความพึงใจ (preference) ของผู้คนส่วนรวมในสังคมได้อย่างเต็มที่และอย่างไม่ถูกบิดเบือน

การนำระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนมาผสมผสาน จะทำให้เสียงของประชาชนที่เลือกผู้แพ้ ยังคงมีความหมาย เพราะถูกนำไปจัดสรรเป็นที่นั่งของ ส.ส.ในสภา ผ่านระบบบัญชีรายชื่อ (แม้จะไม่ได้ ‘คนที่รัก’ เข้าสภา แต่ยังได้ตัวแทนจาก ‘พรรคที่ชอบ’ เข้าสภา) โดยเฉพาะหากพฤติกรรมของผู้เลือกตั้ง เลือก ‘คน’ และ ‘พรรค’ อย่างสอดคล้องต้องกัน

นอกจากนั้น การใช้ระบบสัดส่วนมาผสมผสาน ยังเปิดโอกาสให้พรรคอุดมการณ์ หรือพรรคที่มุ่งผลักดันนโยบายเฉพาะ เช่น พรรคกรีน พรรคแรงงาน ซึ่งมีขนาดเล็ก และยากที่จะชนะการเลือกตั้งในระดับเขตพื้นที่ สามารถรวบรวมคะแนนเสียงตกน้ำสูญเปล่าของพรรคตนที่กระจัดกระจายอยู่ในเขต พื้นที่ทั่วทั้งประเทศให้เป็นกลุ่มก้อนจนมากเพียงพอที่จะมีตัวแทนในสภาได้ ด้วย ทีมวิจัยเชื่อว่าระบบเลือกตั้งนี้จะช่วยให้คนส่วนน้อยมีตัวแทนในสภา และเปิดโอกาสให้พรรคเล็กโดยเฉพาะพรรคอุดมการณ์เติบโตได้

ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนที่ใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้งยังส่งเสริมให้เกิด ‘การเมืองเชิงนโยบาย’ พรรคการเมืองแต่ละพรรคมีแรงจูงใจในการเสนอนโยบายระดับชาติเพื่อแข่งขันกัน ไม่ใช่มุ่งเสนอนโยบายเพื่อสร้างคะแนนนิยมในระดับท้องถิ่นหรือภูมิภาคเท่า นั้น ลดความสำคัญของการเมืองที่ผูกติดกับตัวบุคคลลง ขณะที่ส่งเสริมพรรคการเมืองให้เข้มแข็งขึ้นและสร้างพรรคให้เป็นพรรคนโยบายมากขึ้น

อีกทั้ง การมีบัญชีรายชื่อภายใต้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนยังเปิดโอกาสให้คน ‘อีกแบบ’ หนึ่ง มีช่องทางเข้าไปทำหน้าที่ในสภาได้ คน ‘อีกแบบ’ หนึ่ง ในที่นี้ หมายถึง ผู้สมัครที่ไม่มีฐานเสียงในพื้นที่ ผู้สมัครที่ไม่ใช่นักเลือกตั้งอาชีพ ผู้สมัครที่ไม่มีทักษะหรือไม่ต้องการหาเสียงหรือทำงานในระดับพื้นที่ขนาด เล็ก แต่มีคุณภาพหรือต้องการทำงานในหน้าที่ระดับชาติ เช่น ออกกฎหมาย ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล เป็นต้น

ระบบเลือกตั้งที่ผสมผสานระบบสัดส่วนมาเป็นตัวกำหนดจำนวน ส.ส.รวมที่แต่ละพรรคพึงได้ แล้วชดเชยที่นั่งในแบบแบ่งเขตด้วยบัญชีรายชื่อ ซึ่งทีมผู้วิจัยได้นำเสนอนั้น ไม่ได้ลดความสำคัญของ ส.ส.แบบแบ่งเขตลง เพราะผู้ที่ได้รับเลือกตั้งจากแบบแบ่งเขตถือว่าได้เป็น ส.ส.ในสภาแน่นอน โดยไม่ได้รับผลกระทบแต่อย่างใด ข้อดีของ ส.ส.แบบแบ่งเขต จึงยังคงอยู่ ประชาชนกับผู้แทนยังคงมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันดังเดิม ยังคงมีตัวแทนรับผิดชอบในระดับเขตพื้นที่ และเป็นเจ้าภาพในการดูแลและปกป้องผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้งดังเดิม

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยสนับสนุนให้ใช้การเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียว สำหรับระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เนื่องจาก ระบบดังกล่าวให้สิทธิแก่ผู้ใช้สิทธิทุกคนเท่าเทียมกัน คือ ทุกคนมี 1 เสียงเท่ากัน และเขตเลือกตั้งภายใต้ระบบนี้มีขนาดเล็กเพียงพอให้ประชาชนกับผู้แทนมีปฏิ สัมพันธ์กันได้ง่าย ดูแลประชาชนและพื้นที่ได้ทั่วถึง มีเจ้าภาพที่ชัดเจนในการรับผิดชอบภาระงาน และเกิดกลไกการรับผิดของผู้แทนที่ชัดเจนด้วยเช่นกัน

 

ตีพิมพ์: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 25 มิถุนายน 2550

Print Friendly