ไอเอ็มเอฟกับมาตรการควบคุมทุน

“พวกเราสามารถเรียก สิ่งที่เกิดขึ้นในวันที่ 19 กุมภาพันธ์ ได้อย่างเต็มปากว่า จุดสิ้นสุดของยุคการเงินโลก”

ดานี ร็อดริก ศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

นักวิชาการด้านโลกาภิวัตน์และเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ

 

แม้จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ นักเศรษฐศาสตร์ในตำนาน สถาปนิกคนสำคัญในการก่อร่างสร้างกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ ไอเอ็มเอฟ ขึ้นมาในช่วงปลายสงครามโลกครั้งที่สอง จะเคยกล่าวไว้เมื่อปี 1942 ว่า “มาตรการควบคุมทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ทั้งทุนไหลเข้าและทุนไหลออก ควรเป็นหลักการถาวรของระบบการเงินโลกในยุคหลังสงคราม” แต่จุดยืนของไอเอ็มเอฟในยุคเสรีนิยมใหม่กลับเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม

ไอเอ็มเอฟยืนอยู่ข้างฝ่ายสนับสนุนการเปิดเสรีการเงินและต่อต้านมาตรการควบคุมทุนอย่างต่อเนื่องยาวนาน จนกระทั่งวันที่ 19 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา หมุดหมายสำคัญในสายธารแห่งการถกเถียงเรื่องการเปิดเสรีการเงินก็ถูกปักลง เมื่อไอเอ็มเอฟตีพิมพ์ ‘บันทึกจุดยืนของทีมเจ้าหน้าที่ไอเอ็มเอฟ’ (IMF Staff Position Note) ซึ่งมีเนื้อหาหลักดังที่หนังสือพิมพ์เดอะวอลล์สตรีทเจอร์นัลพาดหัวข่าวในเวลาต่อมาว่า “ไอเอ็มเอฟแนะนำให้ประเทศเศรษฐกิจใหม่ใช้มาตรการควบคุมทุน”

ในบันทึกฉบับนั้น ไอเอ็มเอฟยอมรับว่า มาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ หรือ “มาตรการควบคุมทุน” (Capital Controls) ควรถูกนับรวมเป็นหนึ่งใน ‘ชุดเครื่องมือ’ อัน ‘ชอบธรรม’ ที่ประเทศเศรษฐกิจใหม่สามารถหยิบมาใช้แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจได้ เฉกเช่นเดียวกับนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน การแทรกแซงตลาดเงินตราต่างประเทศ และการกำกับดูแลระบบการเงินภายในประเทศ ซึ่งเป็นเครื่องมือที่เหล่านักเศรษฐศาสตร์ให้การยอมรับเป็นปกติวิสัยอยู่แล้ว

ท่าทีดังกล่าวถือเป็นการ ‘กลับหลังหัน’ ด้านนโยบายเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศของไอเอ็มเอฟครั้งสำคัญ เพราะแต่เดิมมีทีท่าปฏิเสธมาตรการควบคุมทุนอย่างแข็งขันมาโดยตลอด

จุดยืนใหม่ของไอเอ็มเอฟยอมรับการใช้มาตรการควบคุมทุนเฉพาะมาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้า (Controls on Capital Inflows) ในกรณีที่มีเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศจำนวนมาก งานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์การเงินระหว่างประเทศจำนวนมากชี้ว่า ประเภทของเงินทุนไหลเข้าที่ผลิตสร้างความผันผวนทางการเงิน ความเปราะบางทางการเงิน และโอกาสในการเกิดวิกฤตการณ์การเงิน คือ หนี้ต่างประเทศ และ ‘ทุนการเงิน’ จากต่างประเทศ ซึ่งมักเป็นเงินทุนไหลเข้าระยะสั้นหรือ ‘เงินร้อน’ ที่เข้ามาซื้อหรือเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์และตลาดพันธบัตร

กลุ่มประเทศที่มักเผชิญปัญหาเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศคือ กลุ่มประเทศเศรษฐกิจใหม่ ที่เปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศในระดับสูง แต่ตลาดเงินและตลาดทุนยังไม่กว้าง ลึก และแข็งแกร่งเพียงพอในการรับมือกับกระแสทุนไหลหลั่งจำนวนมาก ปัญหาจะยิ่งทวีความรุนแรงขึ้นหากประเทศเหล่านั้นมีระดับของการเปิดประเทศสูง (มีมูลค่าการส่งออกและการนำเข้ารวมกันสูงเมื่อเทียบกับมูลค่าผลผลิตภายในประเทศ) และพึ่งพิงภาคส่งออกเป็นเชื้อเพลิงหลักในการเติบโตทางเศรษฐกิจ

ภาวะเงินทุนไหลทะลักเข้าประเทศส่งผลให้อัตราแลกเปลี่ยนของประเทศผู้รับการลงทุนแข็งค่าขึ้นเกินกว่าที่ควรจะเป็น ทำให้ระดับความสามารถในการแข่งขันระหว่างประเทศลดลง ส่งผลกระทบต่อภาคส่งออก เพราะราคาสินค้าส่งออกของประเทศแพงขึ้น ทำให้ปริมาณการส่งออกลดลง ส่งผลต่อเนื่องให้เศรษฐกิจเติบโตลดลง และอาจสร้างปัญหาการขาดทุนบัญชีเดินสะพัด รวมถึงการถูกเก็งกำไรค่าเงินจนค่าเงินสกุลท้องถิ่นยิ่งแข็งค่ามากขึ้นไปอีก ทำให้สถานการณ์ยิ่งทรุดหนัก

นอกจากนั้น เงินร้อนที่ไหลบ่าเข้าประเทศยังก่อให้เกิดภาวะเครดิตบูมภายในประเทศ กล่าวคือ สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อให้แก่ภาคธุรกิจและภาคครัวเรือนจำนวนมากเกินควร และนำมาซึ่งภาวะฟองสบู่ในตลาดสินทรัพย์ ซึ่งในอนาคต เมื่อฟองสบู่แตก ระบบสถาบันการเงินจะเผชิญปัญหาหนี้เสียและขาดทุน หากอาการหนักก็ถึงขั้นล้มละลาย นำพาเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะสินเชื่อฝืดเคือง (Credit Crunch) ซึ่งกระทบต่อการผลิตและการจ้างงานในภาคเศรษฐกิจจริง

กล่าวโดยสรุป ผลลัพธ์จากภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศจึงเป็นการบั่นทอนการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างเข้มแข็ง เพิ่มความเปราะบางทางการเงิน เพิ่มความเสี่ยงทางการเงิน จนท้ายที่สุด มีโอกาสนำมาซึ่งวิกฤตการณ์การเงินและวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ

ในช่วงวิกฤตการณ์เศรษฐกิจโลกรอบนี้ เงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศเศรษฐกิจใหม่และประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมาก เพื่อแสวงหาช่องทางในการทำกำไรแทนที่การลงทุนในประเทศร่ำรวยซึ่งเศรษฐกิจซบเซาจากผลกระทบของวิกฤตการณ์ซับไพรม์ จนประเทศเศรษฐกิจใหม่ เช่น บราซิลและไต้หวัน ต้องเลือกใช้มาตรการควบคุมทุนในช่วงปลายปี 2552 เพื่อป้องกันและบรรเทาปัญหาเศรษฐกิจที่จะเกิดขึ้นตามมา

ที่ผ่านมา ประเทศที่เคยใช้มาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้า และประสบความสำเร็จตามสมควร ได้แก่ ประเทศบราซิล (1993-1997) ประเทศชิลี (1991-1998) ประเทศโคลัมเบีย (1993-1998 และ 2007-2008) เป็นต้น ท่ามกลางเสียงคัดค้านจากไอเอ็มเอฟเมื่อครั้งอดีต

ตัวอย่างของทางเลือกเชิงนโยบายที่ประเทศเหล่านั้นเคยบังคับใช้เพื่อลงโทษ ‘เงินร้อน’ เช่น (1) มาตรการกันสำรองเงินทุนไหลเข้าจากต่างประเทศ ซึ่งกำหนดให้กันเงินทุนไหลเข้าจากต่างประเทศส่วนหนึ่งตามอัตราที่กำหนดเป็นเงินสำรองที่ไม่ได้รับดอกเบี้ยหรือผลตอบแทนอื่นใด (2) การเก็บภาษีธุรกรรมระหว่างประเทศ เช่น เงินกู้ต่างประเทศ เงินลงทุนในสินทรัพย์การเงิน (3) การห้ามเงินทุนต่างชาติเข้ามาลงทุนในกิจกรรมบางประเภทเป็นการเฉพาะ เช่น ห้ามลงทุนในสินทรัพย์การเงิน หรือห้ามลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ (4) การจำกัดเพดานของปริมาณเงินทุนไหลเข้า (5) มาตรการกำหนดให้เงินทุนไหลเข้าจากต่างชาติต้องอยู่ในประเทศภายในระยะเวลาที่กำหนด เป็นต้น

แม้จุดยืนของไอเอ็มเอฟในปัจจุบันจะเปลี่ยนไปบ้างโดยเริ่มหันมาสนับสนุนให้ประเทศเศรษฐกิจใหม่เลือกใช้มาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้าเป็นเครื่องมือแก้ไขภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศจนทำให้ค่าเงินแข็งค่าเกินควรและเพิ่มโอกาสเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในอนาคต กระนั้น ไอเอ็มเอฟก็ยังกำหนดเงื่อนไขของการใช้มาตรการควบคุมทุนอย่างเหมาะสมเป็นคู่มือปฏิบัติการสำหรับประเทศต่างๆ

บันทึกของไอเอ็มเอฟเสนอว่า มาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้าควรถูกนำมาใช้เพื่อแก้ภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศ ก็ต่อเมื่อ (1) เศรษฐกิจของประเทศกำลังทำงานอยู่ในระดับเต็มศักยภาพหรือใกล้เคียง (ถ้าไม่นำมาใช้ ทุนไหลเข้าจะทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป และเงินเฟ้อสูง) (2) ประเทศนั้นมีระดับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศมากเพียงพออยู่แล้ว จนไม่ต้องการหรือไม่คุ้มที่จะสะสมทุนสำรองฯ เพิ่มขึ้นอีก (3) ภาวะเงินทุนไหลบ่าเข้าประเทศเป็นปรากฏการณ์ชั่วคราวในระยะสั้น และ (4) ค่าเงินของประเทศนั้นไม่สามารถที่จะแข็งค่าได้มากกว่าที่เป็นอยู่แล้ว เพราะจะบั่นทอนภาคส่งออก จนกระทบการเติบโตของเศรษฐกิจเกินกว่าระดับที่ยอมรับได้

แต่หากเศรษฐกิจในช่วงก่อนเผชิญปัญหายังไม่ได้ทำงาน ณ ระดับที่ใช้ทรัพยากรเต็มที่ (อัตราเงินเฟ้อต่ำ มีคนว่างงาน) ทุนสำรองฯ ยังมีไม่มากและต้องการสะสมเพิ่ม รวมถึง ค่าเงินตั้งต้นอยู่ในระดับที่อ่อนเกินกว่าระดับที่เหมาะสม (Undervaluation) ค่าเงินยังสามารถแข็งขึ้นได้อีกโดยไม่ทำร้ายภาคส่งออก อีกทั้ง การไหลเข้าของเงินทุนเป็นไปอย่างต่อเนื่องและมีลักษณะค่อนข้างถาวร เป็นปรากฏการณ์ในระดับโครงสร้างเศรษฐกิจ เช่น เศรษฐกิจมีปัจจัยพื้นฐานที่เข้มแข็งขึ้น กรณีเหล่านี้ยังไม่ควรใช้มาตรการควบคุมทุนเข้าจัดการ เพราะเศรษฐกิจยังมีศักยภาพในการดูดซับเงินทุนไหลเข้าจากต่างประเทศเพื่อสร้างประโยชน์ให้แก่เศรษฐกิจในประเทศได้ โดยที่ไม่ก่อให้เกิดอาการข้างเคียงทางลบ

ในบันทึกไอเอ็มเอฟฉบับนี้ยังยกตัวอย่างงานศึกษาที่ชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่มีหนี้ต่างประเทศและมีทุนการเงินจากต่างประเทศเข้ามาลงทุนมาก เมื่อเกิดวิกฤต สถานการณ์เศรษฐกิจจะยิ่งรุนแรง ในอีกด้านหนึ่ง มาตรการควบคุมทุนกลับช่วยบรรเทาความรุนแรงของวิกฤตเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น งานวิจัยของ Gupta, Mishra and Sahay (2007) ซึ่งใช้วิกฤตเศรษฐกิจ 200 ครั้ง ใน 90 ประเทศ ระหว่างปี 1970-2007 เป็นกลุ่มตัวอย่างในการศึกษา พบว่า ประเทศที่มีการใช้มาตรการควบคุมทุนในช่วงก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ สถานการณ์เศรษฐกิจในช่วงวิกฤตจะมีความรุนแรงน้อยกว่า โดยเผชิญการลดลงของระดับผลผลิตต่ำกว่าอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับประเทศที่เปิดเสรีการเงิน

การศึกษาประสบการณ์ในการบังคับใช้มาตรการควบคุมทุนบอกเราว่า ไม่มีสูตรสำเร็จในการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ทั้งนี้ แต่ละประเทศจะกำหนดเทคนิคและระดับความเข้มข้นในการควบคุมจัดการที่แตกต่างกันไป การเลือกใช้มาตรการต้องให้สอดคล้องเหมาะสมกับ ‘สถาบัน’ ในประเทศนั้น เช่น ต้องคำนึงถึงระดับการเปิดเสรีตลาดเงิน ประสิทธิภาพของระบบราชการ โครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน ประสิทธิภาพของระบบกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน วิถีแห่งประวัติศาสตร์ของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ นอกจากนั้น มาตรการควบคุมทุนควรจะมีประสิทธิภาพและความยืดหยุ่น ปรับตัวได้อย่างเป็นพลวัต สอดคล้องต้องตามสถานการณ์เศรษฐกิจ และปิดช่องโหว่ที่เกิดขึ้นได้ ทั้งยังต้องผสมผสานเข้ากับชุดนโยบายเศรษฐกิจอื่นๆ ทั้งนโยบายเสรีนิยมใหม่และนโยบายทางเลือกได้อย่างลงตัว

เพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศสามารถใช้ชีวิตอยู่ท่ามกลางกระแสโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจได้อย่างยั่งยืน มีประสิทธิภาพ มั่นคง มีความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และเป็นวิถีแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจที่มี ‘ความหมาย’ ต่อผู้คนส่วนใหญ่ในประเทศ

 

ตีพิมพ์: นิตยสาร ค คน ฉบับเดือนพฤษภาคม 2553

Print Friendly