ไอเอ็มเอฟกับการเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศ

“โลกาภิวัตน์ในภาคการเงินเป็นสาเหตุสำคัญของความผันผวนไร้เสถียรภาพและความไม่อาจคาดเดาทำนายได้ของเศรษฐกิจโลก … การลดการกำกับควบคุมในภาคการเงิน และการเปิดเสรีบัญชีทุน กลายเป็นตัวทำนายที่ดีที่สุดของการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในประเทศกำลังพัฒนา”

รายงานว่าด้วยการค้าและการพัฒนาประจำปี 1998,

การประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา หรืออังค์ถัด

 

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือที่เรารู้จักกันดีในนามของ ‘ไอเอ็มเอฟ’ เป็นป้อมปราการสำคัญของนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่ ไอเอ็มเอฟมีบทบาทในการผลิตสร้าง สนับสนุน และผลักดันนโยบายเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ไปยังประเทศกำลังพัฒนาตลอดช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา

นโยบายหลักซึ่งถือว่าเป็นหัวใจสำคัญของนโยบายเสรีนิยมใหม่คือ การเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศ (Financial Liberalization) หรือการเปิดเสรีบัญชีทุน (Capital Account Liberalization) ซึ่งหมายถึง การทำให้การทำธุรกรรมระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับสินทรัพย์ทางการเงิน เช่น หุ้น พันธบัตร เงินตราต่างประเทศ เงินฝาก เงินกู้ ตราสารอนุพันธ์ รวมถึงเงินลงทุน ดำเนินไปอย่างเสรีตามกลไกตลาด ลดการกำกับควบคุมโดยรัฐ และยกเลิกข้อจำกัดและกฎกติกาที่เป็นอุปสรรคต่อการเคลื่อนย้ายทุนระหว่างประเทศอย่างเสรี

นโยบายดังกล่าวทำให้เงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายได้ทั่วโลกอย่างเสรีโดยปราศจากข้อจำกัดด้านพรมแดน นักลงทุนสามารถเข้าไปลงทุนเพื่อผลิตสินค้าและบริการในประเทศอื่น เพื่อเข้าครอบครองเป็นเจ้าของบริษัทของประเทศอื่น หรือเพื่อซื้อสินทรัพย์ทางการเงินในตลาดหลักทรัพย์และตลาดพันธบัตรของประเทศอื่นได้โดยสะดวก

การเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศได้รับการสนับสนุนจากไอเอ็มเอฟและแพร่หลายไปทั่วโลกอย่างเข้มข้นนับแต่ต้นทศวรรษ 1990 โดยมีการปฏิวัติเทคโนโลยีสารสนเทศเป็นพลังผลักดันสำคัญที่ทำให้การเคลื่อนย้ายเงินทุนข้ามชาติเป็นไปได้จริง สะดวก และรวดเร็วตามเวลาจริง นอกจากนี้ ยังมีแรงผลักดันจากความต้องการแสวงหากำไรสูงสุดของกลุ่มทุนระดับโลกขนาดใหญ่ เช่น บรรษัทข้ามชาติ กองทุนข้ามชาติ ซึ่งมุ่งแสวงหาแหล่งลงทุนที่ให้ผลตอบแทนจากการลงทุนสูง กำไรดี และมีต้นทุนทางเศรษฐกิจต่ำ เช่น ค่าจ้างแรงงานถูก หรือได้รับยกเว้นภาษีบางประเภท

จวบจนกระทั่งปี 1997 เมื่อเกิดวิกฤตการณ์การเงินในภูมิภาคเอเชียตะวันออก นโยบายดังกล่าวจึงเริ่มถูกตั้งคำถามมากขึ้นในฐานะ ‘ต้นเหตุ’ แห่งวิกฤตการณ์การเงินและวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ ซึ่งก่อให้เกิดต้นทุนทางเศรษฐกิจสูงยิ่งต่อผู้คนและระบบเศรษฐกิจ ขณะที่ผลประโยชน์จากการเปิดเสรีซึ่งทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมาตรฐานทำนายไว้กลับไม่ได้เกิดขึ้นจริงอย่างเต็มที่

รายงานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่า ในช่วงทศวรรษ 1990 โอกาสแห่งการเกิดวิกฤตการณ์การเงินของหลายประเทศขึ้นอยู่กับความระดับเข้มข้นของการเปิดเสรีการเงิน หากประเทศดำเนินนโยบายเปิดเสรีการเงินเข้มข้นมากเพียงใด โอกาสแห่งการเกิดวิกฤตยิ่งเพิ่มมากขึ้นเพียงนั้น ความข้อนี้ยิ่งเป็นจริงในกรณีของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งรากฐานทางเศรษฐกิจไม่เข้มแข็ง และยังไม่มีความพร้อมในเชิงสถาบันที่จะรับมือกับผลกระทบที่ตามมาจากการเปิดเสรี

การเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศทำให้ ‘เงินร้อน’ หรือเงินลงทุนระยะสั้นและเงินลงทุนเพื่อเก็งกำไร สามารถเคลื่อนย้ายข้ามประเทศได้อย่างเสรีและรวดเร็ว นำมาซึ่งความผันผวนไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศและของโลก และไม่ช่วยให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน เนื่องจาก ‘เงินร้อน’ มีลักษณะชีพจรลงเท้า โดยจะพำนักเพื่อแสวงหาประโยชน์ทางเศรษฐกิจอยู่ในประเทศหนึ่งไม่นานแล้วก็จะเคลื่อนย้ายหนีไป เมื่อเงินทุนสามารถไหลข้ามชาติเข้าสู่ที่หนึ่งในจำนวนมากและรวดเร็ว  ก็ย่อมสามารถไหลออกได้ในจำนวนมากและรวดเร็วเช่นกัน และจะส่งผลกระทบต่อภาคเศรษฐกิจจริงในท้ายที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเศรษฐกิจที่พึ่งพิงเงินทุนต่างชาติระยะสั้นในระดับสูง

งานศึกษาหลายชิ้นชี้ว่า การเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศมีส่วนสำคัญในการเชื้อเชิญ ‘เงินร้อน’ เข้าประเทศ ในระยะสั้น ‘เงินร้อน’ มีแนวโน้มที่จะทำให้ค่าเงินของประเทศผู้รับทุนแข็งค่าขึ้นเกินกว่าที่ควรจะเป็น ซึ่งจะส่งผลด้านลบต่อขีดความสามารถในการแข่งขันระหว่างประเทศ บั่นทอนภาคการส่งออก และทำให้เศรษฐกิจเติบโตช้าลง รวมทั้งอาจนำไปสู่ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดได้ ท้ายที่สุด ประเทศมีความเสี่ยงที่จะถูกโจมตีค่าเงินและเกิดวิกฤตการณ์เงินตรา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่

หลังจากวิกฤตการณ์การเงินเอเชียปี 1997 กองทุนการเงินระหว่างประเทศและนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่ชั้นนำจำนวนมากที่เคยสนับสนุนการเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศอย่างเต็มที่ เริ่มเรียนรู้ปัญหาจากการเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศ และเริ่มกำหนด ‘ข้อแม้’ หรือ ‘เงื่อนไข’ ของการสนับสนุนนโยบายเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศ โดยเห็นพ้องต้องกันว่า นโยบายเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศอาจไม่ใช่นโยบายที่ดีที่สุดสำหรับทุกประเทศในทุกเงื่อนไขและทุกสถานการณ์

นักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมใหม่หลายคนเริ่มมองมาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ หรือ ‘มาตรการควบคุมทุน’ (Capital Controls) ในแง่มุมใหม่ เปลี่ยนจาก ‘ปีศาจร้าย’ ที่ยอมรับไม่ได้อย่างสิ้นเชิง เป็น ‘ปีศาจร้ายที่จำเป็น’ โดยเห็นว่า การใช้มาตรการควบคุมทุนบางประเภทในบางสถานการณ์เป็นสิ่งที่ยอมรับได้ จนกว่าประเทศนั้นจะมีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจ และมีความพร้อมเชิงสถาบันสำหรับการเปิดเสรีบัญชีทุนอย่างเต็มที่ต่อไป

มาตรการควบคุมทุน หมายถึง มาตรการที่มุ่งกำกับ ควบคุม และจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศของภาคเอกชน ทั้งทุนไหลเข้าและทุนไหลออก โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดการกับ ‘ขนาด’ (Volume)‘องค์ประกอบ’ (Composition) และ ‘การจัดสรร’ (Allocation) ของทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ โดยกำหนดข้อจำกัดและเงื่อนไขว่าด้วยการไหลเข้าหรือไหลออกของทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ความสามารถในการเป็นเจ้าของสินทรัพย์ต่างประเทศโดยคนในประเทศ ความสามารถในการเป็นเจ้าของสินทรัพย์ในประเทศโดยคนต่างประเทศ  การแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศ เป็นต้น  รวมถึงสร้างกติกาในการจัดสรรทุนต่างชาติไปยังภาคเศรษฐกิจภายในประเทศ

วัตถุประสงค์หลักของมาตรการคือ การลดความผันผวนของทุนเคลื่อนย้าย โดยเพิ่มต้นทุนให้กับการไหลเข้าออกของ ‘เงินร้อน’ เป็นสำคัญ  เพราะเป็นต้นเหตุหลักที่สร้างความผันผวนไร้เสถียรภาพแก่ระบบเศรษฐกิจ เป็นที่น่าสังเกตว่า ประเทศที่ไม่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากวิกฤตการณ์การเงินเอเชียปี 1997 คือประเทศที่ใช้มาตรการควบคุมทุน เช่น ชิลี จีน อินเดีย และมาเลเซีย เป็นต้น

แม้มาตรการควบคุมจะสร้างปัญหาในบางด้าน เช่น ทำให้ราคาของทุน (Capital Cost) สูงขึ้น โดยเฉพาะต่อบริษัทขนาดกลางและขนาดเล็กซึ่งเข้าถึงแหล่งทุนได้จำกัด, สร้างต้นทุนในการบริหารจัดการ, เปิดช่องให้มีการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ และทำลายความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติในระยะสั้น

แต่มาตรการดังกล่าวก็มีผลประโยชน์ต่อภาคเศรษฐกิจจริงและภาคการเงินในหลายด้าน เช่น สร้างเสถียรภาพทางการเงิน เพิ่มความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจโดยเฉพาะนโยบายการเงิน ลดความรุนแรงของวิกฤตการณ์การเงิน ทำให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้ดีขึ้น รวมถึงส่งเสริมเงินทุนต่างประเทศประเภทที่พึงปรารถนา โดยปรับโครงสร้างสิ่งจูงใจในทางที่เพิ่มสัดส่วนของทุนระยะยาวที่มีเสถียรภาพและยั่งยืนเข้าแทนที่ทุนระยะสั้นในบัญชีทุน ได้แก่ การเพิ่มบทบาทของการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) ซึ่งเป็นเงินทุนระยะยาวที่เพิ่มการสะสมทุนและความสามารถในการผลิตของระบบเศรษฐกิจ มีความผันผวนต่ำ ก่อให้เกิดการจ้างงานและรายได้ในเศรษฐกิจ รวมทั้งสร้างโอกาสให้เกิดการถ่ายทอดและยกระดับเทคโนโลยีในประเทศผู้รับการลงทุน

สำหรับนักเศรษฐศาสตร์ทางเลือก มาตรการควบคุมทุนไม่ใช่ ‘ปีศาจที่จำเป็น’ แต่เป็น ‘ทางออกที่จำเป็น’ ในการใช้ชีวิตอยู่ในกระแสโลกาภิวัตน์เสรีนิยมใหม่ และมาตรการดังกล่าวมิได้มีประโยชน์ต่อประเทศกำลังพัฒนาที่มีปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจและปัจจัยเชิงสถาบันอ่อนแอเพียงช่วงเปลี่ยนผ่านเท่านั้น เพราะวิกฤตการณ์การเงินไม่ได้เกิดจากปัจจัยด้านความอ่อนแอหรือความไม่พร้อมเชิงสถาบันของประเทศเพียงอย่างเดียว แต่มีสาเหตุรากฐานมาจากธรรมชาติอันผันผวนและเต็มไปด้วยความเสี่ยงของการเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศต่างหาก ซึ่งพร้อมจะลงโทษทั้งประเทศร่ำรวยและยากจน เข้มแข็งและอ่อนแอ

วิวาทะว่าด้วยการเปิดเสรีการเงินระหว่างประเทศและมาตรการควบคุมทุนดำเนินไปอย่างต่อเนื่องตลอดสองทศวรรษที่ผ่านมา โดยไอเอ็มเอฟอยู่ในฝ่ายสนับสนุนการเปิดเสรีการเงินและต่อต้านมาตรการควบคุมทุนอย่างแข็งขันมาโดยตลอด จนกระทั่งวันที่ 19 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา หมุดหมายสำคัญในสายธารแห่งการถกเถียงก็ถูกปักลง เมื่อไอเอ็มเอฟตีพิมพ์บทความชิ้นหนึ่งในรูปแบบของ ‘บันทึกจุดยืนของทีมเจ้าหน้าที่ไอเอ็มเอฟ’ (IMF Staff Position Note)

บันทึกที่ทำให้หนังสือพิมพ์เดอะวอลล์สตรีทเจอร์นัลพาดหัวข่าวว่า “ไอเอ็มเอฟแนะนำให้ประเทศเศรษฐกิจใหม่ใช้มาตรการควบคุมทุน” และดานี ร็อดริก นักวิชาการด้านโลกาภิวัตน์และการเงินระหว่างประเทศคนสำคัญของโลกเขียนบทความในเวลาต่อมาว่า “พวกเราสามารถเรียก สิ่งที่เกิดขึ้นในวันที่ 19 กุมภาพันธ์ ได้อย่างเต็มปากว่า จุดสิ้นสุดของยุคการเงินโลก”

บันทึกไอเอ็มเอฟชิ้นนั้นมีเนื้อหาอย่างไร โปรดติดตาม “ไอเอ็มเอฟกับมาตรการควบคุมทุน” ในฉบับหน้า

 

ตีพิมพ์: นิตยสาร ค คน ฉบับเดือนเมษายน 2553

 

Print Friendly