สิบความคิดที่ส่งผลต่อตัวตนของไอเอ็มเอฟ

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ (International Monetary Fund – IMF) ถูกออกแบบขึ้นในช่วงปลายสงครามโลกครั้งที่ 2 เพื่อแก้ปัญหาความไร้ระเบียบของระบบการเงินโลก โดยมีเป้าหมายสำคัญเพื่อเพิ่มความร่วมมือทางการเงินระหว่างประเทศ สร้างเสถียรภาพให้แก่ระบบการเงินระหว่างประเทศ และเป็นองค์กรกลางที่น่าเชื่อถือที่เข้าไปช่วยเหลือทางการเงินและทางเทคนิค ยามประเทศสมาชิกเผชิญวิกฤตการณ์การเงิน

กระนั้น ไอเอ็มเอฟมิใช่สถาบันที่ปราศจากอุดมการณ์เบื้องหลัง นักเศรษฐศาสตร์หลายคนตีตราไอเอ็มเอฟในฐานะสถาบันที่แปลงอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ให้เกิดผลในทางปฏิบัติ  ประจักษ์พยานที่เห็นเด่นชัดในปัจจุบันคือ ข้อเสนอเชิงนโยบายที่ไอเอ็มเอฟเสนอแก่ประเทศที่เผชิญวิกฤตการณ์เศรษฐกิจล้วนเดินตามนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่เป็นสำคัญ

ในทางหนึ่ง ตัวตนของไอเอ็มเอฟได้รับอิทธิพลและมีวิวัฒนาการต่อเนื่องจากการเผชิญหน้าเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ครั้งสำคัญของเศรษฐกิจโลก  ในอีกทางหนึ่ง ไอเอ็มเอฟก็เป็นผู้เขียนเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ที่สำคัญของเศรษฐกิจโลกเสียเอง

ในทางหนึ่ง ตัวตนของไอเอ็มเอฟได้รับอิทธิพลจากความคิดและองค์ความรู้ในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ ในอีกทางหนึ่ง ลักษณะตัวตนของไอเอ็มเอฟกลับส่งอิทธิพลกำหนดความเป็นไปและพัฒนาการขององค์ความรู้ในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์

เช่นนี้แล้ว ก็ยากจะกล่าวได้ว่าไอเอ็มเอฟคือสถาบันบริสุทธิ์ที่ทำหน้าที่เฉพาะทางเศรษฐกิจ มีความเป็นกลาง โดยไร้ซึ่งอุดมการณ์ซ่อนอยู่เบื้องหลัง ไร้ซึ่งความเปลี่ยนแปลงที่เป็นพลวัต ไร้ซึ่งอำนาจต่อรองที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างประเทศใหญ่และเล็ก  ตรงกันข้าม ปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวสถาบันไอเอ็มเอฟเองกับโลกภายนอก ทั้งในระดับเหตุการณ์และองค์ความรู้ ดำรงอยู่และเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา

ปฏิสัมพันธ์ดังกล่าวก่อร่างสร้างตัวตนของไอเอ็มเอฟขึ้นมา ซึ่งตัวตนนั้นเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอย่างไม่หยุดนิ่งตามกาลเวลา

ไม่เกินเลยหากจะกล่าวว่า “โลก” มีส่วนสร้างไอเอ็มเอฟ เช่นเดียวกับที่ไอเอ็มเอฟมีส่วนสร้าง “โลก”

บทความเรื่อง “The IMF and the Force of History: Ten Events and Ten Ideas that have Shaped the Institution” ของเจมส์ โบห์ตัน (James M. Boughton) ได้ระบุความคิดสำคัญสิบประการที่ส่งอิทธิพลในการก่อร่างสร้างตัวตนของไอเอ็มเอฟในช่วงหกสิบปีที่ผ่านมา

ความคิดสำคัญทั้งสิบประการได้แก่

1. ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาคสำนักเคนส์ (Keynesian Macroecnomics)

ในช่วงแรกเริ่มของการออกแบบไอเอ็มเอฟ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) จากสหราชอาณาจักร และแฮร์รี เดกซ์เตอร์ ไวต์ (Harry Dexter White) จากสหรัฐอเมริกา มีบทบาทสำคัญในการเสนอความคิดเกี่ยวกับภารกิจที่ควรจะเป็น และการออกแบบเชิงสถาบันของไอเอ็มเอฟ ทั้งคู่เป็นนักเศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์ที่เชื่อในการใช้นโยบายกระตุ้นความต้องการใช้จ่ายมวลรวม (เช่น นโยบายการคลังแบบขยายตัว) เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจ

ทั้งคู่ต่างเห็นว่า ไอเอ็มเอฟควรมีหน้าที่สำคัญประการหนึ่งในการประสานนโยบายเศรษฐกิจมหภาคระหว่างประเทศ  เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำและการว่างงานในระดับโลก

ตัวอย่างของประเด็นถกเถียงกัน เช่น ใครควรจะเป็นผู้รับภาระการปรับตัวหากประเทศหนึ่งเผชิญปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด เคนส์เชื่อว่า หากให้ประเทศที่ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นผู้รับภาระในการปรับตัวให้เข้าสู่ระดับสมดุล ประเทศนั้นย่อมต้องใช้นโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบเข้มงวด เช่น ลดรายจ่ายภาครัฐ ซึ่งจะส่งผลให้การผลิตและการจ้างงานของเศรษฐกิจโลกโดยรวมตกต่ำลงด้วย เช่นนี้แล้ว ประเทศที่เกินดุลบัญชีเดินสะพัดควรจะเป็นผู้รับภาระในการปรับตัวให้เข้าสู่ระดับสมดุล โดยใช้นโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบขยายตัวแทน

ข้อเสนอของนักเศรษฐศาสตร์ทั้งคู่มิได้ถูกนำมาใช้อย่างเต็มที่  เมื่อกาลเวลาผ่านไปย่อมเห็นได้ชัดว่า ความเป็นไอเอ็มเอฟห่างไกลจากเศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์มากขึ้นทุกที

2. ทฤษฎีว่าด้วยวิธีด้านการเงินต่อดุลบัญชีชำระเงิน (Monetary Approach to the Balance of Payments)

เมนูนโยบายของไอเอ็มเอฟที่ใช้กันยาวนานในช่วงหนึ่งคือ ข้อเสนอเชิงนโยบายที่มากับทฤษฎีว่าด้วยวิธีด้านการเงินต่อดุลบัญชีชำระเงิน ซึ่งริเริ่มจากฌาคซ์ โพลาค (Jacques Polak) ในช่วงทศวรรษ 1950 ขณะที่เขาทำงานอยู่ที่ไอเอ็มเอฟ

โมเดลของโพลาคสนใจผลของนโยบายการคลังและการสร้างสินเชื่อต่อดุลบัญชีชำระเงิน ซึ่งทำงานผ่านกระบวนการตัวคูณตามแนวคิดสำนักเคนส์

ประเทศที่มีปัญหาขาดดุลบัญชีชำระเงิน ที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ สามารถแก้ปัญหาได้โดยลดสินเชื่อภายในประเทศของระบบธนาคาร ไม่ว่าจะโดยใช้เครื่องมือทางการคลังหรือการเงิน

3. โมเดลเศรษฐกิจมหภาคในระบบเศรษฐกิจแบบเปิด (The Open-Economy Macro Model)

โมเดลนี้พัฒนาโดยมาร์คุส เฟลมมิง (Marcus Fleming) และโรเบิร์ต มันเดลล์ (Robert Mundell) โดยขยายโมเดล IS/LM  (Investment Saving/Liquidity preference Money supply) ให้ทำงานภายใต้ระบบเศรษฐกิจเปิด สนใจวิเคราะห์ผลของนโยบายการคลังและการเงิน ภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่และแบบยืดหยุ่น

โมเดลนี้เป็นรากฐานสำคัญต่อการวิเคราะห์ข้อเสนอเชิงนโยบายว่า การที่นโยบายการเงินหรือการคลังจะมีประสิทธิภาพมากกว่ากันนั้นขึ้นอยู่กับระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ใช้และระดับการเปิดเสรีของทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ  ภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวและทุนระหว่างประเทศเคลื่อนย้ายโดยเสรี นโยบายการเงินมีประสิทธิภาพมากกว่านโยบายการคลัง

4. สำนักการเงินนิยม (Monetarism)

สำนักการเงินนิยมที่มีมิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) เป็นเจ้าสำนัก มีอิทธิพลในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ในช่วงทศวรรษ 1970 อันเป็นเวลาที่เศรษฐกิจโลกเผชิญปัญหาอัตราเงินเฟ้อสูงพร้อมๆ กับการว่างงาน สำนักการเงินนิยมพยายามอธิบายความสัมพันธ์ของปริมาณเงินกับราคาสินค้า แม้ว่าปริมาณเงินไม่สามารถสมมติให้เป็นตัวแปรเชิงนโยบายที่ควบคุมได้อย่างสมบูรณ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ก็ตาม

ข้อเสนอเชิงนโยบายของสำนักนี้คือ ต้องมีการควบคุมอัตราการเติบโตของปริมาณเงินเพื่อแก้ปัญหาอัตราเงินเฟ้อสูง ผ่านการใช้นโยบายการเงินแบบเข้มงวด ส่วนนโยบายการคลังไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหา

5. ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (The Case for Floating Exchange Rates)

ก่อนหน้าการล่มสลายของระบบเบรตตัน วูดส์ (Bretton Woods) ในปี 1973 วิวาทะว่าด้วยระบบอัตราแลกเปลี่ยนได้เกิดขึ้นตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1950 ประเด็นสำคัญอยู่ที่คำถามว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนจำเป็นต้องเป็นระบบคงที่เพื่อสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและส่งเสริมการเติบโตทางการค้าหรือไม่ นักเศรษฐศาสตร์หลายคน เช่น มิลตัน ฟรีดแมน หรือก็อตฟรายด์ ฮาเบอร์เลอร์ (Gottfried Haberler) ชี้ว่า อัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวส่งผลสำคัญในการส่งเสริมการค้าพหุภาคีเสรี และอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวไม่ได้มากับความผันผวนไร้เสถียรภาพเสมอไป

6. เศรษฐศาสตร์มหภาคด้านอุปทาน (Supply-side Macroeconomics)

ในช่วงทศวรรษ 1970 ทฤษฎีกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยแรงด้านอุปทาน เป็นความพยายามสร้างแบบจำลองด้านอุปทานของระบบเศรษฐกิจ เพื่อ ต่อยอดจากมิติด้านความต้องการใช้จ่าย ซึ่งทฤษฎีเคนส์ได้วิเคราะห์ไว้  ตัวอย่างโมเดลเหล่านี้เช่น โมเดลของไมเคิล บรูโน (Michael Bruno) และแจฟฟรี ซาคส์ (Jeffrey Sachs) ที่พัฒนาแบบจำลองเศรษฐกิจตกต่ำพร้อมปัญหาเงินเฟ้อ ( )

ต่อมาในยุคทศวรรษ 1980 นโยบายด้านอุปทานมุ่งเน้นไปที่การลดอัตราภาษี เพื่อเพิ่มรายรับจากภาษี และกระตุ้นกิจกรรมใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจ  โบห์ตันชี้ว่าเศรษฐศาสตร์มหภาคด้านอุปทานไม่ได้ส่งอิทธิพลต่อไอเอ็มเอฟมากนัก

7. เศรษฐศาสตร์มหภาคสำนักคลาสสิกใหม่ (New Classical Economics)

สำนักนี้มีอิทธิพลต่อไอเอ็มเอฟอย่างมาก โดยเฉพาะในช่วงหลังทฤษฎีเคนส์  ทฤษฎีสำนักคลาสสิกใหม่สร้างขึ้นโดยมีรากฐานจากหลัก Microfoundations of macroeconomics ที่เชื่อว่า ตัวแปรทางมหภาคเกิดขึ้นจากการรวมตัวแปรในระดับหน่วยย่อยเข้าด้วยกัน เช่น การบริโภคมวลรวมเกิดขึ้นจากการรวมการบริโภคส่วนตัวของแต่ละคนในเศรษฐกิจเข้าด้วยกัน นอกจากนั้น สำนักนี้ยังเชื่อในแนวคิดการคาดการณ์ที่สมเหตุสมผล (rational expectations) ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความไร้ประสิทธิภาพของนโยบายกระตุ้นการใช้จ่ายมวลรวมของเศรษฐกิจ แม้รัฐบาลใช้จ่ายมากขึ้นเพื่อเพิ่มรายได้ให้คนในเศรษฐกิจ คนที่มีการคาดการณ์อย่างสมเหตุสมผลย่อมรู้ว่าในอนาคตรัฐบาลต้องเก็บภาษีสูงขึ้น เพื่อชดเชยการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในขณะปัจจุบัน ดังนั้นจึงไม่ปรับระดับการบริโภคให้เพิ่มขึ้นตามรายได้ที่เพิ่มขึ้น

ผลต่อไอเอ็มเอฟที่เด่นชัดคือ ไอเอ็มเอฟเริ่มสนใจกรอบนโยบายในระยะกลางเพิ่มขึ้น แทนที่จะสนใจแต่นโยบายแก้ปัญหาเศรษฐกิจระยะสั้นดังเดิม เมื่อเกิดเศรษฐกิจตกต่ำและการว่างงานสูง ไอเอ็มเอฟเริ่มแนะนำนโยบายที่มุ่งเน้นไปที่การแก้ปัญหาความแข็งขืนต่อการปรับตัวของตลาดแรงงาน รวมถึงนโยบายด้านอุปทาน แทนที่จะชี้นิ้วไปว่า การว่างงานมีผลมาจากการขาดแคลนความต้องการซื้อในเศรษฐกิจ ดังความเชื่อของเคนส์

8. การปฏิวัติเงียบ (The Silent Revolution)

มิเชล กองเดอซูซ์ (Michel Camdessus) ใช้ศัพท์ “การปฏิวัติเงียบ” เรียกกระแสการเปิดเสรีที่เกิดขึ้นในประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลก ตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษ 1980 ไม่ว่าในประเทศแทนซาเนีย เม็กซิโก หรืออินเดีย การปฏิวัติเงียบทำให้ประเทศโลกที่สามกับไอเอ็มเอฟพูดจาภาษาเดียวกันมากขึ้น  นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมักกล่าวอ้างว่า กระแสเปิดเสรีเป็นพลังที่เป็นสากลและมิอาจต้านทานได้

9. ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (The Washington Concensus)

จอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson) ใช้ศัพท์คำนี้เรียกชุดข้อเสนอเชิงนโยบายที่ไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก ซึ่งมีฐานที่มั่นอยู่ที่กรุงวอชิงตัน ดีซี เชื่อมั่นและยึดถือ นโยบายเหล่านี้ได้แก่ การเปิดเสรี (liberalization) การลดกฎระเบียบของรัฐ (deregulation) การแปรรูปกิจการให้มีความเป็นเอกชนมากขึ้น  (privatization) และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (stabilization) นโยบายทั้งสี่เป็นรากฐานของอุดมการณ์ของไอเอ็มเอฟในปัจจุบัน ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากโดยเฉพาะจากนักเศรษฐศาสตร์นอกกระแสหลัก

10. นโยบายกำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Targeting)

นโยบายดังกล่าวเป็นนโยบายการเงินที่ธนาคารกลางจำนวนมากใช้ในปัจจุบัน หลังจากเริ่มต้นใช้ที่ประเทศนิวซีแลนด์ในปี 1989  นโยบายนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาเสถียรภาพของระดับราคา โดยระบุอัตราเงินเฟ้อเป็นเป้าหมายหลักในการดำเนินนโยบายอย่างชัดเจน ในช่วงทศวรรษหลังไอเอ็มเอฟผลิตงานวิจัยด้านนี้จำนวนมาก โดยมีความเชื่อโดยสรุปว่า นโยบายนี้จะบรรลุผลต้องดำเนินภายใต้สถานการณ์ที่ประเทศมีตลาดการเงินที่พัฒนาแล้ว มีนโยบายการคลังที่เข้มแข็ง และมีสิ่งแวดล้อมทางเศรษฐกิจมหภาคที่มีเสถียรภาพ

 

ตีพิมพ์: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 30 มิถุนายน 2547

Print Friendly