ช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ผมทำงานวิจัยเรื่อง ‘บทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย’   จึงได้มีโอกาสศึกษาวิเคราะห์วิวัฒนาการของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา และจัดทำข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น อายุ ภูมิหลังด้านการศึกษาและอาชีพ และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง รวมถึงข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับการปฏิบัติงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เช่น ระยะเวลาที่ใช้ และบทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกา

งานวิจัยชิ้นนี้ได้พบประเด็นและข้อมูลที่น่าสนใจอยู่ไม่น้อย จึงขออนุญาตนำมาเล่าสู่กันอ่านสัก 2 ตอน ตอนแรกว่าด้วยใครคือคณะกรรมการกฤษฎีกา และตอนหน้าว่าด้วยบทบาทและการทำงานของกฤษฎีกา

คณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทสำคัญในกระบวนการยกร่างและตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยฝ่ายบริหาร (ก่อนนำร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภาโดยฝ่ายนิติบัญญัติ) เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติในหลักการของร่างพระราชบัญญัติที่ส่วนราชการ กระทรวง หรือกรมต่างๆ จัดทำขึ้นแล้ว ก็จะส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาทั้งในแง่เนื้อหาและแบบของกฎหมายต่อไป โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับผิดชอบในงานธุรการและงานวิชาการของคณะกรรมการกฤษฎีกา

คณะกรรมการกฤษฎีกาทำงานแบบประชุมปรึกษาหารือกันเป็นคณะ แบ่งเป็น 12 คณะ   ตามกลุ่มกฎหมาย เช่น กฎหมายการเมืองการปกครอง กฎหมายการเงิน กฎหมายการศึกษา กฎหมายการคลัง เป็นต้น กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันมีจำนวนทั้งสิ้น 108 คน เริ่มปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่วันที่ 16 ตุลาคม พ.ศ.2552 โดยมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี (ยกเว้นประธานกรรมการกฤษฎีกาของแต่ละคณะที่ไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง)

ใครคือคณะกรรมการกฤษฎีกา?

จากการศึกษาข้อมูลเชิงประจักษ์ของคณะผู้วิจัย พบว่า ในแง่อายุ กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันมีอายุในช่วง 61-70 ปีมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 49 ของทั้งหมด รองลงมาคือช่วงอายุ 71-80 ปี คิดเป็นร้อยละ 22 ของทั้งหมด ช่วงอายุน้อยกว่า 60 ปี คิดเป็นร้อยละ 15 ของทั้งหมด และช่วงอายุ 80 ปีขึ้นไป คิดเป็นร้อยละ 14 ของทั้งหมด

ในแง่การศึกษา กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันจบการศึกษาในสาขานิติศาสตร์มากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 63 ของทั้งหมด รองลงมาคือสาขาเศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ และรัฐศาสตร์ คิดเป็นร้อยละ 12 และร้อยละ 8 ตามลำดับ นอกจากนั้น จบการศึกษาจากสถาบันการศึกษาด้านทหารและตำรวจ ร้อยละ 7 และอื่นๆ อีกร้อยละ 10 ของทั้งหมด

ส่วนภูมิหลังด้านอาชีพของกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบัน เรียงตามลำดับได้แก่ ข้าราชการ/เจ้าหน้าที่รัฐ คิดเป็นร้อยละ 41 ผู้พิพากษา/อัยการ ร้อยละ 24 อาจารย์มหาวิทยาลัย ร้อยละ 15 รับราชการหรือเคยรับราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ้อยละ 13 และทหาร/ตำรวจ ร้อยละ 7

กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันส่วนใหญ่ดำรงตำแหน่งกรรมการกฤษฎีกามาอย่างต่อเนื่อง ค่าเฉลี่ยของกรรมการทั้งคณะอยู่ที่ 12 ปี โดยร้อยละ 33 ดำรงตำแหน่งกรรมการกฤษฎีกามาแล้ว 11-20 ปี ร้อยละ 19 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 5-10 ปี ร้อยละ 12 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 20-30 ปี และร้อยละ 4 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 30 ปีขึ้นไป ส่วนกรรมการกฤษฎีกาที่ดำรงตำแหน่งมาแล้วน้อยกว่า 5 ปี มีสัดส่วนร้อยละ 32

หากพิจารณาจำนวนวาระการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการกฤษฎีกาจำนวน 4 ชุด (แต่ละชุดมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี) ตั้งแต่ปี พ.ศ.2543 จนถึงปัจจุบัน พบว่า มีกรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งอย่างต่อเนื่องครบทั้ง 4 วาระ ร้อยละ 32 ดำรงตำแหน่ง 3 วาระ ร้อยละ 24 ดำรงตำแหน่ง 2 วาระ ร้อยละ 18 และดำรงตำแหน่ง 1 วาระ ร้อยละ 26

กล่าวเฉพาะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบัน มีผู้ดำรงตำแหน่งอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ครั้งเป็นกรรมการร่างกฎหมายร้อยละ 33 ของทั้งหมด และมีผู้ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 4 วาระ ร้อยละ 15 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 3 วาระ ร้อยละ 26 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 2 วาระ ร้อยละ 19 และดำรงตำแหน่งเป็นวาระแรก ร้อยละ 7

จากข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับอายุ ภูมิหลังด้านการศึกษาและอาชีพ และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง ของกรรมการกฤษฎีกา มีประเด็นหลักที่น่าสนใจอยู่ 2 ประเด็นคือ

หนึ่ง กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมาย 

กรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดล้วนเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน เจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการยุติธรรม ทหาร/ตำรวจ หรืออาจารย์มหาวิทยาลัย โดยไม่มีกรรมการที่มีภูมิหลังเป็นนักธุรกิจ นักกฎหมายเอกชน หรือนักพัฒนาสังคมในองค์กรพัฒนาเอกชนเลย เหตุผลหลักเนื่องมาจากกฎหมายกำหนดให้ผู้ที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการกฤษฎีกาต้องรับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งในระดับสูง กล่าวคือ เคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ผู้พิพากษาศาลฎีกา ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุด เป็นต้น มิเช่นนั้นก็ต้องเคยเป็นอาจารย์สอนวิชากฎหมายในมหาวิทยาลัยไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือมีประสบการณ์ในการร่างกฎหมายไม่น้อยกว่า 10 ปี

ในแง่ของอายุ กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นผู้อาวุโสในระบบราชการไทย กรรมการกฤษฎีกาที่มีอายุเกิน 60 ปี และ 70 ปี มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 85 และร้อยละ 36 ตามลำดับ โดยอายุเฉลี่ยของคณะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันอยู่ที่ 68.5 ปี

นอกจากนั้น แม้ว่ากฎหมายจะกำหนดให้กรรมการกฤษฎีกาต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมศาสตร์หรือการบริหารราชการแผ่นดิน แต่ในความเป็นจริง คณะกรรมกฤษฎีกาส่วนใหญ่จบการศึกษาในสาขานิติศาสตร์ (ร้อยละ 63) ส่วนผู้จบการศึกษาในสาขาเศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ และรัฐศาสตร์มีสัดส่วนค่อนข้างน้อย (ร้อยละ 12 และร้อยละ 8 ตามลำดับ)

บทบัญญัติตามกฎหมายเช่นนี้ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นศูนย์รวมของอดีตข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมายเป็นหลัก กรรมการกฤษฎีกาที่พึงปรารถนาตามกฎหมายคืออดีตข้าราชการที่มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน ผู้พิพากษาศาลสูง นักวิชาการด้านกฎหมาย และนักยกร่างกฎหมาย ด้วยการที่องค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นเช่นนี้ จึงมีโอกาสสูงที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีระดับความเป็นอนุรักษนิยมสูง คิดแบบราชการ ยึดติดแบบวิถีของราชการ และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกและสังคมไทยร่วมสมัย ที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกาอาจมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่างจำกัด ทั้งที่องค์ความรู้ด้านอื่น เช่น เศรษฐศาสตร์หรือรัฐศาสตร์ มีความจำเป็นในการพิจารณาร่างกฎหมาย ยกร่างกฎหมาย หรือให้ความเห็นด้านกฎหมาย

ในประเด็นนี้ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะว่า ควรมีการจำกัดอายุของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกินกว่า 70 ปี และควรปรับองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีความหลากหลายขึ้น ทั้งในแง่ภูมิหลังด้านการศึกษาและด้านวิชาชีพ  เมื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีกรรมการร่างกฎหมายประจำและนักกฎหมายกฤษฎีกาในกลุ่มงานร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมาย ทำหน้าที่เป็นนักเทคนิคทางกฎหมายและคอยให้ความช่วยเหลือด้านธุรการและด้านศึกษารวบรวมข้อมูลอยู่แล้ว องค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงน่าจะมีความหลากหลายได้มากขึ้น โดยมีผู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาต่างๆ หลากหลายขึ้น ซึ่งจะช่วยให้มุมมองในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายกว้างขวางและลึกซึ้งขึ้นด้วย

สอง กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน

ตามกฎหมาย กรรมการกฤษฎีกาสามารถดำรงตำแหน่งได้อย่างต่อเนื่องยาวนานโดยไม่จำกัดอายุและไม่จำกัดจำนวนวาระ (กฎหมายกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการกฤษฎีกาไว้วาระละ 3 ปี แต่ไม่ได้กำหนดว่าเป็นได้กี่วาระติดต่อกัน) ตราบเท่าที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ยิ่งไปกว่านั้น สำหรับตำแหน่งประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะสามารถดำรงตำแหน่งได้อย่างต่อเนื่องจนกว่าจะเสียชีวิตหรือลาออกหรือมีคุณสมบัติต้องห้ามอย่างใดอย่างหนึ่ง (เป็นผลมาจากการแก้ไขกฎหมายในปี 2551)

จากข้อมูลเชิงประจักษ์ข้างต้นจะเห็นว่า กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน แม้ในแง่หนึ่งอาจก่อให้เกิดความเชี่ยวชาญชำนาญการและความแน่นอนในการร่างกฎหมาย แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็เป็นการปิดช่องไม่ให้ผู้มีความรู้ความสามารถคนอื่นๆ ที่มาพร้อมกับแนวคิดใหม่ได้มีโอกาสเข้ามาทำหน้าที่ และทำให้เกิดสภาพผูกขาดในการทำหน้าที่ อันนำมาซึ่งการขาดพัฒนาการ ขาดการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ และประสิทธิภาพที่ถดถอยลง

ในประเด็นนี้ คณะผู้วิจัยได้เสนอให้มีการจำกัดวาระของคณะกรรมการกฤษฎีกาทั่วไปไม่ให้เกิน 2 วาระ และประธานกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกิน 3 วาระ

 

ตีพิมพ์: คอลัมน์ way to read! นิตยสาร way ฉบับเดือนพฤษภาคม 2555