อ่านกฤษฎีกา (2): คณะกรรมการกฤษฎีกากับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่คล้ายเป็นที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหาร โดยมีอำนาจหน้าที่ในการ (1) จัดทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติของคณะรัฐมนตรี (2) รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติของคณะรัฐมนตรี และ (3) เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมายหรือแก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย

แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 สองครั้งสำคัญคือในปี 2534 สมัยรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน และในปี 2551 สมัยรัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งเป็นรัฐบาลที่เกิดขึ้นภายหลังจากรัฐประหารและฝ่ายข้าราชการประจำกลับมามีอำนาจกำกับควบคุมรัฐเหนือฝ่ายการเมือง ส่งผลในเชิงเพิ่มอำนาจให้แก่คณะกรรมการกฤษฎีกาอย่างสำคัญและเพิ่มระดับความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้มากขึ้น

ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี 2534 ได้เปิดช่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถเสนอความคิดเห็นให้มีการทบทวนหลักการของร่างกฎหมายได้ กระทั่งสามารถใช้ดุลยพินิจในการปรับปรุงแก้ไขหลักการของร่างกฎหมายได้เองด้วย แม้ว่าจะต้องรายงานต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาวินิจฉัยต่อไป (มาตรา 15 ทวิ) คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจในการพิจารณาร่างกฎหมายเพิ่มมากขึ้น จนก้าวล่วงไปสู่การกำหนดนโยบายผ่านการปรับปรุงแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของกฎหมาย

แม้ว่าคณะรัฐมนตรีจะยังคงอำนาจตัดสินใจในขั้นสุดท้ายว่าจะยอมรับร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือไม่ก็ตาม แต่หากคณะกรรมการกฤษฎีกาได้แก้ไขหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายมากเสียจนต้นทุนในการแก้ไขปรับปรุงใหม่สูงมาก หรือคณะรัฐมนตรีเองไม่มีความต้องการที่ชัดเจนและเป็นเอกภาพ คณะกรรมการกฤษฎีกาย่อมมีพื้นที่ในการใช้ดุลยพินิจมาก

นอกจากนั้น ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี พ.ศ. 2534 ยังมีการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ซึ่งมีอำนาจเสนอขอแก้ไขกฎหมายที่มีความจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขปรับปรุง เช่น มีลักษณะจำกัดเสรีภาพของบุคคลหรือไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล เป็นต้น และมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายใหม่ที่จำเป็นต้องมี เช่น กฎหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือเป็นประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจ การเมือง สังคมและการบริหารราชการ เป็นต้น โดยคณะกรรมการพัฒนากฎหมายสามารถดำเนินการศึกษาวิจัยและจัดทำรายงานพร้อมร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไปได้  ในแง่นี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงไม่ได้มีบทบาทเพียง ‘ตั้งรับ’ หรือเฝ้ารอการพิจารณาร่างกฎหมายที่ส่งมาจากฝ่ายบริหารเท่านั้น แต่คณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถมีบทบาทเชิง ‘รุก’ ในการเสนอขอแก้ไขกฎหมายหรือเสนอร่างกฎหมายที่คิดว่ามีความจำเป็นได้

ที่ผ่านมา คณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทในการช่วยพัฒนาคุณภาพร่างกฎหมายหลายฉบับให้ดีขึ้นทั้งในแง่เนื้อหาและรูปแบบภายใต้หลักการและสาระสำคัญที่กำหนดมาจากฝ่ายบริหาร แต่สำหรับร่างกฎหมายหลายฉบับ คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ใช้ดุลยพินิจในการแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายจนแตกต่างไปจากร่างเดิมที่ผ่านการพิจารณาจากคณะรัฐมนตรี ซึ่งบางฉบับฝ่ายบริหารก็ไม่ยอมรับการแก้ไขของคณะกรรมการกฤษฎีกาและให้กลับไปใช้ร่างเดิมของคณะรัฐมนตรี ในบางกรณี คณะกรรมการกฤษฎีกาเลือกที่จะจำกัดการใช้ดุลยพินิจของตน โดยเสนอทางเลือกในการแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายเป็นสองแนวทางให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกเอง นอกจากนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาอาจเลือกใช้ดุลยพินิจผ่านช่องทางการค้างพิจารณาร่างกฎหมายหรือการ ‘ดองร่าง’ ในกรณีที่ไม่เห็นด้วยกับหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายอย่างยิ่งหรือในกรณีที่ไม่มีความชัดเจนในเชิงนโยบายจากฝ่ายบริหารจนยากที่จะทำงานต่อจนแล้วเสร็จ

ส่วนการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี พ.ศ. 2551 นั้น มีความสำคัญในแง่การเปลี่ยนแปลงที่มาของคณะกรรมการกฤษฎีกา จากเดิมที่คณะรัฐมนตรีให้คำแนะนำเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง มาเป็นการคัดเลือกจากกระบวนการภายในของคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง โดยเริ่มต้นจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการคัดเลือกรายชื่อผู้มีคุณสมบัติในจำนวนที่เหมาะสม เสนอต่อคณะกรรมการคัดเลือก ซึ่งประกอบด้วย ประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะรวม 12 คณะ  ความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับฝ่ายบริหารจึงเหลือเพียงการแจ้งผลการคัดเลือกเพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไปเท่านั้น

อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญคือการกำหนดให้ประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง จากเดิมที่มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 3 ปี ซึ่งหมายความว่า ผู้ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะสามารถดำรงตำแหน่งได้ต่อเนื่องไปตลอดชีวิต จนกว่าจะตาย ลาออก หรือมีคุณสมบัติต้องห้ามอื่นๆ นอกจากนั้น ยังมีการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกาโดยให้ได้รับเงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งในอัตราที่ไม่ต่ำกว่าค่าตอบแทนของข้าราชการอัยการอีกด้วย

หากคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจพิจารณาร่างกฎหมายสูง ซึ่งหลายครั้งส่งผลกระทบในเชิงนโยบายของฝ่ายบริหาร เช่น การแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของกฎหมายบางฉบับอาจทำให้การดำเนินนโยบายบางประการของรัฐบาลเปลี่ยนแปลงไปหรือรัฐบาลไม่สามารถดำเนินนโยบายบางประการได้  คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง

ตัวอย่างของการเชื่อมโยงเชิงอำนาจระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ ฝ่ายบริหารอาจมีส่วนร่วมในการพิจารณาคัดเลือกคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยในบางระดับเพื่อยกระดับระบบความรับผิดชอบ (accountability) ของคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น ให้ที่ประชุมประธานกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการคัดเลือกกรรมการกฤษฎีกาจากบัญชีรายชื่อผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมตามกฎหมายที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอมาในจำนวนเป็น 2 เท่าของจำนวนกรรมการกฤษฎีกาทั้งหมด แล้วให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาคัดเลือกให้เหลือเท่ากับจำนวนกรรมการกฤษฎีกาทั้งหมด หรือให้นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทในคณะกรรมการคัดเลือกร่วมกับประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ หรือให้กรรมการกฤษฎีกาได้รับการรับรองจากรัฐสภาเช่นเดียวกับตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วย เพื่อให้มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีที่มาจากอำนาจอธิปไตยของประชาชนโดยตรง

ในแง่ความสัมพันธ์ของคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคม กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบันมีบทบัญญัติที่กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคมโดยตรงในหมวดคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเท่านั้น โดยระบุว่า เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการในขั้นตอนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะจัดให้มีการวิจัย การสัมมนา หรือการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานหรือบุคคลต่างๆ ทั้งในภาครัฐบาลและภาคเอกชนตามความเหมาะสมแก่กรณีได้ (มาตรา 17 เบญจ)

แต่ในหมวดที่ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งกล่าวถึงอำนาจหน้าที่และกระบวนการในการจัดทำร่างกฎหมายและการรับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ และภาคที่ว่าด้วยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่มีเนื้อความตอนใดที่กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคมเลย

โดยทั่วไป การพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นมาชี้แจงประกอบการพิจารณา แต่ผู้แทนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ ที่ไม่ใช่หน่วยงานราชการ เช่น ตัวแทนภาคประชาชน แทบจะไม่มีโอกาสได้เข้าชี้แจงในชั้นนี้ ทำให้การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายภายในของรัฐบาลมีอคติคล้อยตามภาคราชการเป็นหลัก และมีลักษณะอนุรักษนิยมสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการประจำระดับสูง ผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินภาครัฐ ขณะที่ภาคประชาชนสาขาต่างๆ ไม่มีตัวแทนอยู่ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเลย จะมีบ้างก็เพียงอาจารย์คณะนิติศาสตร์จากมหาวิทยาลัยจำนวนไม่มาก ปัญหาอคติคล้อยตามภาคราชการในกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยิ่งมากขึ้น

หากคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารเช่นในปัจจุบัน จำเป็นต้องมีการออกแบบระบบความผิดชอบที่เหมาะสม ให้องค์กรอิสระอื่นๆ และสาธารณชนสามารถร่วมตรวจสอบและกำกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากขึ้น เช่น การมีข้อกำหนดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกา (ไม่ใช่เฉพาะในขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเท่านั้น) การเปิดโอกาสให้มีตัวแทนภาคประชาสังคมที่มีคุณสมบัติเหมาะสมอันเป็นประโยชน์แก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นต้น

ทางออกที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การเพิ่มระดับความโปร่งใสในการทำหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณา รวมถึงรายงานการประชุมของคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกชุด ให้สามารถสืบค้นได้โดยง่ายผ่านทางเว็บไซต์ เป็นต้น

 

ตีพิมพ์: คอลัมน์ way to read! นิตยสาร way ฉบับเดือนสิงหาคม 2555

Print Friendly