อ่าน แพทยสภา

กลไกทางการในการกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ในประเทศไทย ได้แก่ พระราชบัญญัติวิชาชีพเวชกรรม พ.ศ. 2525 ซึ่งบัญญัติให้มีการจัดตั้ง ‘แพทยสภา’ ขึ้น เพื่อทำหน้าที่ควบคุมผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ให้ปฏิบัติตามมาตรฐานและจริยธรรมแห่งวิชาชีพเวชกรรม

กลไกแพทยสภาเป็นกลไกกำกับดูแลกันเองในกลุ่มผู้เชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะ (Pure Specialist Self-Regulation) โดยกฎหมายได้ให้อำนาจแพทยสภาในการลงโทษแพทย์ตั้งแต่ว่ากล่าวตักเตือนไปจนถึงเพิกถอนใบอนุญาตประกอบวิชาชีพเวชกรรม

นอกจากนี้ แพทยสภายังมีสถานะเป็นตัวแทนของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรมในประเทศไทยด้วย โดยมีกรรมการครึ่งหนึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้งจากสมาชิกแพทยสภา (แพทย์ทุกคน) อีกส่วนหนึ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ได้แก่ ปลัดกระทรวงสาธารณสุข อธิบดีกรมการแพทย์ อธิบดีกรมอนามัย เจ้ากรมแพทย์ทหารบก เจ้ากรมแพทย์ทหารเรือ เจ้ากรมแพทย์ทหารอากาศ นายแพทย์ใหญ่กรมตำรวจ คณบดีคณะแพทยศาสตร์ในมหาวิทยาลัย และผู้อำนวยการวิทยาลัยแพทยศาสตร์

กฎหมายออกแบบมาให้กรรมการแพทยสภาทั้งหมดล้วนแล้วแต่เป็นผู้กำหนดนโยบายด้านการสาธารณสุข ผู้บริหารสถาบันการศึกษาวิชาแพทย์ และผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ทั้งสิ้น โดยไม่มีตัวแทนจากฝั่งผู้รับบริการ เช่น คนไข้ หรือตัวแทนขององค์กรทางสังคมต่างๆ เช่น องค์กรคุ้มครองสิทธิผู้บริโภค นักวิชาการสาขาอื่น หรือกระทั่งตัวแทนของภาครัฐนอกกิจการสาธารณสุขเลย อาจกล่าวได้ว่า ทางด้านผู้รับบริการและองค์กรทางสังคมมีบทบาทร่วมในการกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ในประเทศไทยในระดับต่ำมาก

ประเด็นคำถามหลักที่สำคัญในเรื่องนี้ก็คือ แพทยสภาสามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีธรรมาภิบาล มีประสิทธิภาพ และมีประสิทธิผล สมดังเจตนารมณ์ในการควบคุมการประกอบวิชาชีพเวชกรรมให้เป็นไปตามมาตรฐานและจริยธรรมแห่งวิชาชีพ การคุ้มครองความปลอดภัยของประชาชนและผลประโยชน์สาธารณะต่างๆ และการผลักดันนโยบายเกี่ยวเนื่องที่จำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ได้หรือไม่ เพียงใด

ที่ผ่านมา เกิดกรณีตัวอย่างซึ่งทำให้สังคมบางส่วนตั้งคำถามถึงธรรมาภิบาลของแพทยสภา เช่น กรณีนายบุรินทร์ เสรีโยธิน ผู้สูญเสียภรรยาจากการคลอดบุตร และคณะ ฟ้องร้องบริษัทสมิติเวช จำกัด(มหาชน) ผู้บริหารโรงพยาบาลและแพทย์ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งศาลฎีกายังมีความสงสัยในการสอบสวนของคณะกรรมการแพทยสภาชั้นอนุกรรมการกับชั้นอนุกลั่นกรอง ซึ่งมีความขัดแย้งกัน และท้ายสุดก็มีการลงโทษวิสัญญีแพทย์และแพทย์เจ้าของไข้โดยภาคทัณฑ์และว่ากล่าวตักเตือน

หรือกรณีศาลปกครองกลางสั่งเพิกถอนมติแพทยสภาที่ตัดสินเพียงให้ว่ากล่าวตักเตือนในกรณีแพทย์โรงพยาบาลบางปะกอก 1 รักษาผู้ป่วยโรคหัวใจตาย ทั้งที่มีหลักฐานชัดเจนว่าไม่สนใจรักษาผู้ป่วยในภาวะฉุกเฉิน ซึ่งเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และให้แพทยสภาไปดำเนินการพิจารณาและวินิจฉัยชี้ขาดความผิดให้ถูกต้องกับการกระทำต่อไป

หลายคนจึงวิพากษ์วิจารณ์แพทยสภาว่ามีสถานะเป็น ‘สหภาพแพทย์ – สหภาพของแพทย์ โดยแพทย์ เพื่อแพทย์’ แทนที่จะเป็นกลไกในการคุ้มครองสิทธิและความปลอดภัยของผู้ป่วย มิพักต้องพูดถึงว่า กลไกแพทยสภาเป็นกลไกการกำกับดูแลกันเองในกลุ่มผู้ประกอบวิชาชีพ โดยภาคประชาสังคมไม่มีส่วนร่วมในการกำกับดูแลเลย ซึ่งมีเป็นระบบที่มีแนวโน้มที่จะช่วยเหลือกันเองในหมู่ผู้ประกอบวิชาชีพ

งานวิจัยหลายชิ้นชี้ว่า รูปแบบของกลไกกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ที่ตอบโจทย์เรื่องการรักษาสิทธิและการคุ้มครองความปลอดภัยของผู้ป่วยได้อย่างมีประสิทธิผลที่สุดคือ กลไกกำกับดูแลร่วมระหว่างแพทย์ผู้เชี่ยวชาญกับผู้ป่วยและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ (Partnership Regulation)

กลไกกำกับดูแลร่วม หมายถึง กลไกกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ที่มีกลไกความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดของระบบ ได้แก่ แพทย์และผู้ให้บริการสาธารณสุขอื่นๆ ผู้ป่วย ญาติพี่น้องผู้ป่วย ประชาชนทั่วไป และภาครัฐ เป็นต้น  จุดประสงค์สำคัญของกลไกกำกับดูแลร่วมคือการยกระดับระบบความรับผิดชอบและการมีส่วนร่วมเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบสาธารณสุข เพื่อสร้างสมดุลระหว่างความเป็นอิสระของแพทย์และผู้ให้บริการ กับการมีส่วนร่วม ตรวจสอบ และถ่วงดุลจากผู้รับบริการสาธารณสุขและภาคสาธารณะ

กลไกการกำกับดูแลร่วมมีบทบาทสูงขึ้นโดยเข้าแทนที่กลไกแบบดั้งเดิมซึ่งมีลักษณะเป็นการกำกับดูแลกันเอง ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในช่วงยี่สิบปีที่ผ่านมาว่าเอื้ออำนวยให้กลุ่มผู้เชี่ยวชาญใช้ปกป้องผลประโยชน์ของผู้ประกอบวิชาชีพด้วยกันเองมากกว่าผลประโยชน์ของผู้รับบริการ

ในหนังสือ การเมืองและดุลอำนาจในระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (2555) นวลน้อย ตรีรัตน์ และแบ๊งค์ งามอรุณโชติ ชี้ว่า ผู้ป่วยเผชิญปัญหาข้อมูลข่าวสารไม่สมบูรณ์ (asymmetric information) ในตลาดบริการสาธารณสุข เพราะผู้ป่วยมีความรู้ความเข้าใจทางการแพทย์ไม่มากเท่าผู้ให้บริการ และไม่สามารถที่จะทราบถึงคุณภาพของบริการได้เลยจนกว่าจะได้บริโภคไปแล้ว ทำให้อำนาจต่อรองในตลาดบริการสาธารณสุขอยู่ที่แพทย์และโรงพยาบาลมากกว่าผู้ป่วย

นอกจากนี้ ในรายงาน Good doctors, safer patients (2006) ของกระทรวงสาธารณสุข สหราชอาณาจักร อธิบายว่าการให้บริการสาธารณสุขนั้นไม่สามารถรับประกันได้ว่าผลการรักษาจะสมบูรณ์แบบทุกครั้ง ในขณะที่กระบวนการทางการแพทย์ยากที่จะมีเกณฑ์ประเมินที่เป็นวิทยาศาสตร์ เมื่อเกิดเหตุการรักษาไม่เป็นไปตามที่คาดหวังจึงไม่สามารถชี้วัดได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นเป็นเหตุสุดวิสัยหรือเป็นผลมาจากความผิดพลาดของผู้ให้บริการ ความไม่ชัดเจนดังกล่าวนี้จึงเป็นโอกาสให้แพทย์มีช่องทางในการตีความกฎเกณฑ์ มาตรฐาน และการกระทำของผู้ให้บริการในลักษณะช่วยเหลือกันเอง

เมื่อโครงสร้างสิ่งจูงใจของระบบกำกับดูแลกันเองแต่ดั้งเดิมมีปัญหาในการส่งมอบการรักษาพยาบาลที่คำนึงถึงผลประโยชน์ของผู้ป่วย จนทำให้เกิดความผิดพลาดทางการแพทย์ขึ้นมากมาย กลไกกำกับดูแลร่วมจึงเป็นคำตอบของปัญหาดังกล่าว เพราะเปิดโอกาสให้ผู้ป่วยและภาคสาธารณะเข้าไปมีส่วนร่วม ตรวจสอบ และถ่วงดุลกลุ่มผู้เชี่ยวชาญทางการแพทย์ได้

จากการสำรวจเชิงเปรียบเทียบในประเทศต่างๆ ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา ฟินแลนด์ เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ สหรัฐอเมริกา ในรายงาน Good doctors, safer patients พบว่า แนวโน้มของกลไกกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์เปลี่ยนแปลงไปสู่กลไกกำกับดูแลร่วม โดยมุ่งเน้นความปลอดภัยของผู้ป่วยเป็นเป้าหมายหลัก และสร้างระบบการเข้ามีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในการจัดการกับการให้บริการที่มีปัญหาผิดพลาด การออกแบบกระบวนการและวิธีทำงานที่โปร่งใสมากขึ้น และสร้างระบบความรับผิดชอบต่อองค์กรภายนอกมากขึ้น

นอกจากนั้น กลไกการกำกับดูแลเปลี่ยนจากการกำกับดูแลภายใต้องค์กรเดียว ซึ่งทำหน้าที่ทั้งการกำหนดมาตรฐาน การดูแลระบบใบอนุญาต การสืบสวนสอบสวน การฟ้องคดี และการตัดสินคดี ไปสู่การกระจายอำนาจหน้าที่ไปยังองค์กรหลายแห่ง เช่น แยกองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ออกใบอนุญาตประกอบวิชาชีพออกจากองค์กรควบคุมจริยธรรม และมีเกณฑ์การกำกับดูแลที่หลากหลายขึ้น โดยมีหลักเกณฑ์ร่วมที่ใช้กำกับดูแลวิชาชีพด้านสุขภาพกลุ่มต่างๆ ควบคู่ไปกับหลักเกณฑ์เฉพาะที่ใช้กำกับดูแลวิชาชีพแต่ละด้าน ทั้งนี้เนื่องจากการให้บริการสุขภาพในปัจจุบันเป็นการทำงานร่วมกันเป็นทีม มากกว่าการทำงานในระดับปัจเจกบุคคล

การกำกับดูแลร่วมยังให้ความสำคัญกับการสร้างความมั่นใจต่อสาธารณชนว่าแพทย์สามารถรักษาขีดความสามารถในการทำหน้าที่ได้ ผ่านการศึกษาทางการแพทย์อย่างต่อเนื่อง ระบบการประเมินแบบ 360 องศา และระบบการประเมินโดยเพื่อนร่วมงาน ในหลายประเทศใช้ระบบการต่อใบอนุญาตการประกอบวิชาชีพ (revalidation system)

นอกจากนั้น หลายประเทศได้เปิดโอกาสให้คนที่ไม่ใช่แพทย์เข้าไปทำหน้าที่ในแพทยสภาด้วย งานศึกษาเรื่อง กลไกธรรมาภิบาลในการควบคุมวิชาชีพเวชกรรมในต่างประเทศ: กรณีศึกษาประเทศสหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ และแอฟริกาใต้ (2555) ของไพศาล ลิ้มสถิตย์ พบว่า คณะกรรมการแพทยสภาของทั้งสามประเทศประกอบด้วยกรรมการที่เป็นแพทย์และไม่ใช่แพทย์ ในกรณีของนิวซีแลนด์และแอฟริกาใต้ กรรมการที่เป็นแพทย์มีจำนวนมากกว่า แต่ในกรณีของสหราชอาณาจักร สัดส่วนกรรมการที่เป็นแพทย์และไม่ใช่แพทย์มีจำนวนเท่ากันครึ่งต่อครึ่งเลยทีเดียว

กล่าวสำหรับประเทศไทย หากเราเชื่อว่ากลไกการกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์ที่เป็นทางการมีวัตถุประสงค์เพื่อธำรงรักษาผลประโยชน์สาธารณะ มิใช่มีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อรักษาประโยชน์ของผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์แล้ว การปฏิรูปแพทยสภาให้มีลักษณะเป็นกลไกกำกับดูแลร่วมเป็นสิ่งจำเป็น

ถ้ามีการออกแบบกลไกหรือสถาบันที่ดี ซึ่งมีความเป็นธรรมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย ย่อมสร้างความน่าเชื่อถือและความเป็นที่ยอมรับต่อกลไกกำกับดูแล และมีโอกาสสูงที่จะทำให้ความขัดแย้งระหว่างแพทย์และคนไข้ถูกผลักเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมลดลง อันเป็นผลดีต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

 

ตีพิมพ์: คอลัมน์ way to read! นิตยสาร way ฉบับเดือนพฤศจิกายน 2555

Print Friendly